潘洪其：以“多边治理”遏制矿井事故

国家安监总局近日发布的《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》明确，煤矿领导没有下井，一旦发生事故，最高可处煤矿500万元罚款，对煤矿主要责任人罚款上年年工资的80%。此举再次引发舆论的强烈反响，网络上不乏“领导下井是去陪死”的质疑声。

煤矿领导轮流现场带班下井，相当于把煤矿领导的安全与工人的安全“捆绑”在一起，把煤矿领导的生命和工人的生命放在同一条船上，使两者一损俱损。从逻辑上讲，这一规定足以形成强大的“倒逼”机制，督促煤矿领导增强安全生产意识，使他们即便从关心自己人身安全的角度，也要更加关心工人的人身安全，更加重视对安全生产的管理和投入。

要求煤矿领导带班下井并不是一条新规定。2005年10月31日，国务院办公厅下发文件（国办发〔2005〕53号），转发国家发展改革委、安全监管总局《关于煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班的指导意见》。如果《意见》能在日常生产中得到不折不扣的执行，那么，对提高煤矿安全生产水平，一定能够起到“四两拨千斤”之功用。

然而，国办发〔2005〕53号文件发布以来，各地煤矿发生安全生产事故的数量没有明显减少，事故造成的人员伤亡也没有明显减少，而且几乎没听说伤亡人员中有多少人是煤矿领导。可以想见，《意见》在煤矿企业中并未得到严格执行，甚至从一开始就被束之高阁，以至于4年多之后，安监总局需要专门出台一个《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》。人们自然要问：既然此前国办发〔2005〕53号文件未能得到严格执行，那么，谁又能保证安监总局现在出台的《规定》能得到严格执行呢？

北京大学教授夏学銮接受《工人日报》采访时认为，领导带班下井制度遭遇执行难，难就难在违法成本太低，“即使煤矿领导没有按规定与矿工‘同时下井，同时升井’，如果不出事故，也不会有人来追究他们的责任”。他建议追加相关规定的实施细则，明确要求领导必须轮流下井，如果不执行规定，“要罚得他们翻不过身来”。

其实，无论是国办发〔2005〕53号文件，还是这次安监总局出台的《规定》，都规定了平常情况下和发生事故时领导若未带班下井将受到何种处罚。

所以说，领导带班下井制度执行之难，主要不在于违法成本太低或制度不严密，而在于执法监督的难度太大，成本太高。近些年来，各地安监部门普遍反映，监管力量有限，有时向每个煤矿派驻一名安监员都不具备条件，要让安监部门派员监督每家煤矿的领导下井带班工作，几乎是一项不可能完成的任务。谁来监督煤矿领导下井带班？让煤矿领导自我监督，显然很不可靠；以矿工为主体进行监督，由于目前矿工群体在表达权、参与权上都处于相对弱势地位，因此也存在实际的困难。

经济学上的“多边治理”理论认为，企业各个要素的所有者，包括消费者、供应商等一切与企业利益相关的人，都应不同程度地参与企业治理并分享剩余索取权，以此改善企业的治理结构和协调质量。参照“多边治理”理论，在监督领导带班下井制度严格执行，以此提升煤矿安全生产水平的问题上，需在强化政府监管的同时，放手培育来自矿工自身和社会各界的其他监管力量，将传统的政府监管的单边治理，变为由政府监管部门和社会组织共同参与的多边治理。

具体做法包括，大力发展以工会为主要载体的矿工维权组织，可以借鉴一些地方在建筑企业里组建工会的经验，由政府强力推动在私营煤矿组建矿工工会；引入劳工权益保护组织，对矿工进行日常安全生产以及维权等方面知识的培训，密切观察矿工权益保护状况；吸收律师事务所等社会中介机构，为矿工提供法律服务和维权服务；充分发挥舆论监督和群众监督的“压力功能”，等等。

归根到底，领导带班下井制度只是一种应急性举措，而不可能成为制度常态。有人引用美国学者维特教授的话：“防止铁路事故的最好方法就是将公司董事捆绑在每辆火车的车头处。”但维特教授只是打了个比喻，美国安监部门也从未出台要求煤矿领导带班下井这样极端严厉的措施。美国等发达国家有效遏止矿难的经验之一，就是尽可能发动直接或间接的利益相关者，对煤矿企业进行多边治理。