发改委欲将PE备案制度化 或与证监会夺监管权

PE潮如火如荼，发改委牵头起草的《股权投资基金管理暂行办法》难产之后，希望以部门规章形式，发布《试点地区股权投资企业管理办法》（下称《试点办法》），将正在实施的备案先行先试政策制度化。

股权投资界一位资深人士表示，他们对此十分关注，“目前还没听说有明显进展”。发改委财金司相关人士则不愿深谈：“主管处室还在研究讨论阶段。”

备案制度化之所以敏感，只因涉及谁来监管私募股权投资基金（下称PE）。对此，发改委和证监会的争执由来已久。

2009年6月，发改委向国务院上报了《股权投资基金管理办法》，国办在征求意见时，证监会认为，PE的监管权应由证监会行使，而产业投资基金显然属于PE的范畴。发改委虽多次与证监会沟通，至今仍未取得共识。

在久拖未决的尴尬局面下，发改委酝酿单独出台《试点办法》，认为对备案管理的规定不涉及行政许可事项，也未涉及其他部门职能，可由发改委单独发布。但在业界看来，这是发改委对PE监管权的“宣誓”。

据本刊记者了解，目前发改委财金司已就此拟定征求意见稿，发改委法规司进行了修改，征求了发改委内部以及六个试点地区的协助备案管理部门、国家工商总局、北京股权投资协会等意见，基本没有异议，但目前还未上发改委的领导办公会讨论，出台时间尚未确定。

此外，目前正处在《基金法》修订期间，PE是否要纳入其中，也是重大议题之一。知情人士分析，在《基金法》修订期间，各部门单独出台规章并不被鼓励。主要考虑有二，一是法规是否会直接与《基金法》冲突，二是部门规章的导向会对市场形成影响。

对此，发改委有关人士认为，《基金法》修订何时能够完成，在PE的监管问题上能否达成共识还都是未知数，发改委在权限之内将备案制度化，并无不妥。

备案成风

发改委原本只负责官办PE的行政审批，即以渤海产业基金为首的诸多产业投资基金，其出资人或管理人以国有机构为主。但随着市场PE潮风起云涌，越来越多的市场化PE主动到发改委备案。他们目标明确，全希望在社保基金“雀屏中选”，因为在发改委备案是获得社保出资的前提。

自2008年4月以来，至今发改委已经为天津滨海新区和北京中关村科技园区三批22家企业进行了备案。

2008年4月，天津市政府根据国务院有关滨海新区可以在股权投资方面先行先试的精神，向发改委报函，很快发改委同意在滨海新区自主完成工商登记的股权投资企业及其受托管理机构，可以申请向发改委备案并接受发改委的监管。

2009年3月，国务院批复，在中关村科技园区范围内注册登记的股权投资企业，适用国家关于股权投资企业备案先行先试政策。

去年底，国务院先后批准了武汉东湖新技术产业开发区、长江三角洲地区也可享受股权投资企业备案先行先试政策以后，各个地方政府都在争相设立产业投资基金，最近铁道部也提出要设立铁路产业投资基金。

这些带有国有色彩的基金，按照行政审批程序也需要发改委批复才可筹建，但相应的管理规章缺失已久。

从国际实践看，近期美国国会通过金融改革法案，规定管理资产规模1.5亿美元以上的股权投资机构，均需履行备案手续。因此，发改委认为，迫切需要出台先行先试的PE管理办法。

政策新动向

此次《试行办法》是对资本规模5亿元以上的企业备案，但与此前的《股权投资基金管理暂行办法》有诸多不同。

一是“事后备案”。按照《股权投资基金管理暂行办法》，先给管理公司实行有条件备案以后，才允许管理公司募集基金，基金募集成功再予以备案。事实上，这种方式使得管理部门对市场主体起到了增信和背书的作用，尴尬的是，不少基金即使备案还难以募集到资金。

而《试点办法》中，发改委不再“背书”，股权投资企业在完成募资并办理工商登记手续后再到发改委备案。

二是为了保证不涉及其他部门的监管权限，即使备案也不能叫作“基金”，只能叫作“企业”。而按照《股权投资基金管理暂行办法》，PE不仅可叫“基金”，还可采取信托形式。

三是《试点办法》规定实行一级备案管理制度，市场主体直接申请到国家发改委备案，所在地协助备案管理部门只是审查备案文件是否齐全；而《股权投资基金管理暂行办法》规定实行国家发改委和省级备案管理部门两级备案制。

尤其值得注意的是，这一新的管理办法，对于规模5亿元以上企业有“强制”意味——发现股权投资企业及其受托管理机构未备案的，应督促其在20个工作日内向管理部门申请办理备案手续；拒不备案的，应将其作为“规避备案监管股权投资企业和受托管理机构”，通过国家发改委门户网站，向社会公告。而此前的《股权投资基金管理暂行办法》，主要是针对国有机构出资的PE，民企出资的PE并非要进行备案。

发改委有关人士认为，希望能够“好人举手”，并且通过对上规模PE的全面备案而对行业情况有所了解。“这样发改委不再承担背书的风险。”

监管争议

发改委原先的备案缺乏详细制度，本身并不是一种监管机制，也不具备监管手段，比如，大量PE注册在天津，其投融资行为却在上海、北京等其他活跃地区。一旦出了问题，也难以避免监管机构间互相推诿的现象。

2009年，接连出现红鼎、汇乐等股权投资企业涉及非法集资的案例，天津发改委相关人士在接受采访时表示：“备案与否都是自愿的，备案时我们重在审查资质，至于此后的投资行为，自然有工商、公安等其他部门去查是否违法违规。我们没有跟踪查看的权力。”

此番《试点办法》规定，股权投资企业发生增减资本、修改章程等重大事项，都要在规定时间内向发改委备案报告。而发改委有权通过信函、走访等形式对股权投资企业进行年度检查。这无疑已经带上了“监管”的味道。而“强制备案”一旦出台，等于把对市场有影响的大型PE均纳入其管理范围。

“我们认为PE不应有监管。”PE界一位律师认为，股权投资企业和其他企业并无不同，有工商等一系列常规监管机构已经足够，法律法规内的投资行为都应该由市场来调节。“乱是初期的必然现象。”

虽然发改委并无行政处罚措施，但“向社会公告”这一提法还是令不少PE胆战心惊。“做这一行，名声很重要。”PE机构一位工作人员如是说，“谁也不愿意公开得罪主管部门。”

亦有业内资深人士指出，新兴的PE行业一旦被某个权威部门监管，很可能由于过度监管而被掐死。这无疑是业内多数人士担心的问题。