创新思路　推进云南“长治”工程建设

摘要:“长治”工程作为云南省最早启动实施的国家重点水土保持生态建设项目, 20 a来,为实施国家西部大开发战略,防治长江流域水土流失,实现全省经济社会的可持续发展发挥了重要作用,并为中下游省(市)防洪和生态安全提供了屏障。工程建设成效显著,实现了“七个”转变,开展了“五项”试点,提高了“三大”效益,形成了切合实际的有效治理模式,为长江流域水土保持综合治理积累了较为成功的经验。针对工程建设中存在的一些问题,提出了水土保持工作可持续发展的思路。

关键词:水土保持; “长治”工程; 综合治理; 云南省

中图法分类号: S157　文献标志码: A 文章编号: 1001 - 4179 (2010) 13 - 0033 – 03

1　工程建设成效显著

金沙江从云南迪庆州德钦县东北部入境,至昭通市水富县东北部出境,境内干流长度1 560 km,流域面积10. 97万km2 ,占全省土地总面积的28. 6% ,流域涉及云南省7个州(市) 45个县(市、区) ,水土流失面积4. 08万km2 ,占流域总面积的37%。自1989年启动实施“长治”工程以来,先后有昆明、昭通、曲靖、楚雄、丽江、迪庆等6个州(市)的31个县(市、区)被列为工程项目县,共实施了第1～7期工程。到2008年底,在786条小流域实施了“长治”工程,累计治理水土流失面积1. 25万km2 ,投资17. 5亿元,其中国家补助资金4. 41亿元;完成土石方3. 06 亿m3 ,投工1. 79 亿个。全省土壤侵蚀面积比1999年减少7 072 km2 ,其中金沙江流域减少2 098 km2。通过多年持续治理,极大地改善了项目区生态环境和生产条件,促进了项目区农村发展和农民增收,取得了“三增三减”的好成绩,即整个“长治”项目区农业人均基本农田由治理前1989年的0. 067 hm2 增加到治理后2009年的0. 079 hm2 ,人均粮食产量由457 kg增加到510 kg,农民人均纯收入由891元增加到1 309元,坡耕地面积由27. 87 万hm2 减少到17. 80万hm2 ,年土壤侵蚀量由11 423万t减少到10 859 万t,并且减少了贫困人口29 万人。“长治”工程已成为全省生态环境建设的主体工程,农民脱贫致富的德政工程,建设质量过硬的品牌工程。

1. 1　实现了七个转变

“长治”工程实施以来,实现了以下七个转变:

(1) 治理范围从20世纪80年代末期的金沙江中下游地区扩大到丽江、迪庆等金沙江上游地区;

(2) 从以小流域为单元的综合治理扩展到以小流域为依托的大示范区建设;

(3) 从综合治理向与面源污染防治、城市水土保持建设、节水灌溉示范等专项水土流失治理共建互补的局面转变;

(4) 在防治思路上由人工治理为主向人工治理与生态修复结合转变;

(5) 在投资渠道上从中央基建资金扩大到世界银行贷款,农户、企业等私营、个体经济注入等多种投资形式;

(6) 在组织形式上由政府发动、群众投工、国家补助向政府协调、水保规划、群众承诺、投资引导方向发展;

(7) 在建设管理上由农民施工、集体管护为主向人机结合、自我管护方向发展。

1. 2　开展五项试点

(1) 大示范区建设。楚雄州围绕“创建全国一流水土保持大示范区”的目标,依托104条小流域、72个水土保持综合治理示范小区,统筹规划,加快整合,突出特色,创新机制,初步建成一个规模大、机制活、效益好的3 000 km2 的大示范区。

(2) 生态修复试点。西山、宣威、大姚、姚安等4个“长治”工程县分别开展了全国和长江流域水土保持生态修复试点工程,共实施生态修复面积15. 53万hm2 ,探索出了水土保持生态修复的好路子。

(3) 城市水土保持试点。楚雄市和西山区按照水利部的要求认真开展城市水土保持试点工作,并结合实际建设了一批独具特色的城市水保示范工程,实现了水土保持工作领域由农村为主向农村和城市并重转变。

(4) 科技示范。晋宁县大春河小流域通过近10 a的治理,逐步建成了集农业种植、园艺观光、科普教育、科技示范于一体的生态园区,被水利部列为“全国十大水土保持科技示范园”之一。元谋县开展了干热河谷区节水灌溉示范工程和科研工作,将滴灌、喷灌、微喷灌等技术应用于水土流失治理中,提高了青枣等经果林产量,研究成果具有很高的推广应用价值。

(5) 面源污染防治试点。嵩明县以松华坝水源区被列为全国水土保持面源污染防治试点工程为契机,拓宽工作思路,积极实践和探索控制面源污染,保护水资源的新途径。

1. 3　提高三大效益

(1) 提高了抗御自然灾害的能力。2006 年云南省遭遇了50 a一遇的冬春夏连旱,粮食受损,烤烟减产,人畜饮水受到严重威胁。“长治”工程区由于采取植物、农耕、工程等综合治理措施,营造水土保持林,涵养水源,旱情有效减轻。

(2) 提高了群众生活水平。牟定县飒马场小流域实施“长治”工程后,粮食亩产从200 kg增加到600kg,植被覆盖率从43%提高到76% ,农民人均纯收入从364元增加到1 770元,创造了山区生活优于坝区的奇迹。

(3) 改善了农业生产条件。对坡耕地及坡改梯的监测表明,马龙县在实施水土保持坡改梯工程的20hm2 耕地,年新增拦蓄径流18万m3 ,土壤有机质含量由0. 50提高到1. 27,全氮、全磷、全钾分别提高64%、24%和6. 5%。

1. 4　形成有效治理模式

云南省“长治”工程经过十余年的探索实践,总结出了在不同水土流失类型区水土流失综合防治的科学方法和技术路线。例如,以沾益县响坝河小流域为代表的高效农业型水土流失治理开发模式,以威信县杨家寨小流域为代表的石坎梯田治理模式,以宣威市得卡河小流域为代表的管池配套提高水资源利用率的治理开发模式,以西山区龙和小流域为代表的社会主义新农村建设模式,以古城区团山小流域为代表的种、养、加相结合兼顾休闲度假的治理开发模式等综合治理和开发模式。

2　主要做法和经验

2. 1　切实加强组织领导和工作协调

搞好水土保持工作,抓好“长治”工程建设,必须要有一支政治素质好、业务精的水土保持队伍,必须在政府领导下充分发挥各部门的作用,形成合力共同推进。云南省高度重视机构队伍建设和组织领导工作,所有“长治”重点州(市)县都成立了由政府领导任主任的水土保持委员会。在全省机构改革中,水土保持机构不但没有削弱,反而得到加强充实。目前,全省“长治”区共有水土保持管理机构49个,技术服务机构20个,监测机构21个,管理、技术人员526人。

2. 2　切实开展预防保护和监督执法工作

云南省坚持以宣传教育为先导,通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体,利用公益广告、知识竞赛、文艺汇演等群众喜闻乐见的宣传形式,广泛开展《水土保持法》宣传教育活动,营造了良好的法治环境,增强了全民的水土保持意识。各地认真贯彻“预防为主、保护优先”的方针,切实加强水土保持预防监督工作,初步构建了人大监督、行业监督、舆论监督、技术监督、社团监督、群众监督等六大监督体系,预防监督工作在水土流失防治中发挥了重要的作用。

2. 3　严格项目管理,加强科技支撑

为保证工程建设的质量与效益,云南省始终坚持把项目管理放在首位。在制度建设上,各项制度、办法逐步完善。在管理体制上,积极推行项目法人制、招投标制、公示制和工程建设监理制、群众投工承诺制,实行县级报账制度。在“长治”第6期工程中率先开展了群众投工承诺制的试点,取得了较好成效,得到了水利部的充分肯定,并在全国重点工程建设中推广。在前期管理上,省水保办严把质量关,对各县上报的小流域初步设计审查实行二审制,即现场初审、集中评审,保障了初步设计的质量,为工程的顺利实施奠定了基础。在科技支撑上,促使一批重点县分别与云南大学、昆明理工大学、西南林学院等高校联合,开展了滇中高原山地典型退化生态系统的水土保持功能及修复生态机理、红壤水土流失综合治理模式等课题研究。同时鼓励科技创新,宣威市自主创新研发的田间灌注桩,投资少,用水量小,增产效益明显,目前已在全省很多地方推广应用。

2. 4　加大治理投入,促进新农村建设

根据云南省长江流域水土流失严重,治理难度大,而国家补助资金有限、治理标准要求较高的实际情况,始终坚持“谁治理,谁经营,谁受益”的原则,制定优惠政策,鼓励支持大户承包治理,开展股份合作治理,稳妥推行使用权拍卖治理,充分调动广大农民和全社会治理水土流失、开发水土资源的积极性。元谋县扶持购买“四荒”面积3. 33 hm2 以上的水土保持专业户、重点户227 户,承包治理开发“四荒”6 640 hm2 ,投资5 730万元(其中民营资本5 127万元,国家扶持资金603万元,累计投入劳动工日206万个) ,治理水土流失面积66. 4 km2。永仁县鼓励企事业单位、个体老板治理开发“四荒”,种植葡萄、蚕桑、油橄榄,掀起兴办“绿色企业”高潮,约1. 13万hm2 荒山得到治理,总产值达1 968万元,实现人均经果林0. 11 hm2。姚安县在小流域治理中推行“借山治理”的办法,县水保办与村委会签订“借山治理”合同, 借山400 hm2 , 借期20 a。20 a内由水保办负责投资营造、管护、经营,合同期满后由县水保办无偿将林木及设施移交给村民小组。这种治理方式,是继“四荒拍卖”后的又一新举措,改变了水土保持长期建管分离、重治轻管的局面,较好地实现了生态、社会和经济效益的结合。

3　存在的问题

(1) 治理任务繁重与资金投入不足。根据2004年土壤侵蚀遥感调查成果,云南省金沙江流域水土流失面积达4. 08万km2 ,是全省水土流失较为严重的流域。按照现有的资金投入规模,还需要100 a以上的时间,才能完成全省金沙江流域水土流失的初步治理。

(2) 流域内不少县还未开展重点治理。全省金沙江流域的45个县(市、区) ,目前只有50%的县开展了水土保持重点防治工程,还有不少县(市、区)亟待国家扶持开展水土流失综合防治。

(3) 部分项目区水土流失治理程度不高。“长治”1～3期工程治理的小流域面积较大,有的小流域面积达到200 km2 ,由于当时国家投资较少,一般为0.8～1. 0万元/km2 ,治理程度和治理质量不高,部分区域还需要加大力度开展水土保持综合治理。

(4) 监测工作薄弱。“长治”工程第1～6期没有开展相应的监测工作,导致工程效益难以量化评价,难以对后期工程的治理模式和技术路线进行指导。第7期工程虽然编制了水土保持监测实施方案,但没有专项资金投入,监测工作不能全面开展。

(5) 工程建后管护亟待加强。“长治”工程各项目竣工验收完成移交乡镇管理后,由于没有相应的资金投入,治理成果巩固较难,也难以长期发挥效益。

(6) 前期工作滞后。由于尚未开展水土保持生态建设规划等相关前期工作,流域水土保持生态建设工作缺乏指导性文件,在一定程度上影响了流域水土保持生态建设和管理。

4　下一阶段的工作思路

下一阶段,云南省“长治”工程建设要以科学发展观为指导,以生态环境的良性循环为手段达到水土资源可持续利用的目的,遵循自然规律和经济规律,积极深化改革,完善机制,依靠科技,推进水土保持生态建设快速、健康发展,为建设资源节约型、环境友好型社会,全面建设小康社会和建设社会主义新农村提供强有力的支撑和保障,为此,应重点做好以下工作:(1) 加大组织领导力度。把“长治”工程建设纳入国民经济和社会发展规划,建立行政领导任期内的水土保持工作目标责任制,落实领导责任和部门责任,实行年度工作考核奖惩。

(2) 加大综合防治力度。将人与自然和谐的理念全面贯彻落实到“长治”工程的实践中去,坚持抓好以小流域为单元的综合治理,以坡耕地改造为重点,加大坡面水系配套力度,不断提高环境容量,更好地为社会主义新农村建设服务。(3) 加大建设管理力度。采取组织群众会战、组建专业队施工和公开招标选择施工队伍施工等多种形式实施建设项目,全面实行群众投工承诺制,项目公示制,推行施工监理制,确保治理质量,提高工程效益。(4) 加大监督执法力度。在抓好水土保持方案报批管理的同时,将执法的重点逐步转移到对开发建设项目水土保持方案落实情况的监督检查上来,加大对开发建设单位的监督检查力度,减少建设过程中的人为水土流失破坏。

(5) 加大科学治理力度。积极与有关科研单位、高等院校联系配合,针对长江上游水土流失综合防治中亟待解决的技术问题,拟定科研课题,组织力量攻关。同时,大力推广应用先进的水保技术,加快建立水土保持管理信息系统,组织开展水土流失动态监测,依靠科技进步提高防治水平。

(6) 加大改革创新力度。认真落实发展非公有制经济和扩大民间投资的优惠政策,深化“四荒”拍卖和水土保持工程产权制度改革,积极扶持水土保持大户治理,切实保护治理开发者的合法权益,充分调动社会各方面的力量参与水土保持生态建设。

作者简介:张寿鹏,男,工程师,主要从事水土保持管理工作。