航空碳税：欧盟欲主导全球减排体系

引言

欧盟2012年1月通过了一项立法，将所有在27国境内起降的航空公司的碳排放纳入欧盟碳排放交易体系，这就是被媒体广泛报道的所谓“航空碳税”。欧盟为什么要出台航空公司碳排放配额和要求他们加入碳排放体系的法律？这项立法背后的主要争议的核心是什么？这一法律将如何收场？对此有必要做些深入分析。

树立“模范”形象作秀

其实这一法律的具体内容是所有在欧盟起降的航空公司按照规定的额度排放二氧化碳，欧盟将按照2004年往后三年的平均碳排放标准计算各个航空公司的碳排放额度。从2012年起，欧盟将给予航空公司85%免费碳排放额度，以后逐渐递减，超过部分将纳入欧盟的碳排放交易体系，航空公司要么通过节省燃料减少排放，要么向欧盟或者其他有额度的节能减排企业购买额度。

由于航空公司目前靠自己通过更加精准的航线编排或者其他技术创新来减少碳排放的可能性非常小，航空公司将不得不购买排放额度，这对于航空公司而言等于是一种“碳排放税”，将额外增加航空公司的运行成本。

该法案通过后，遭到了世界上包括中国、俄罗斯、美国、印度等35个国家的反对，致使欧盟不得不将原定于3月底正式实施的这项政策推迟至2013年执行，给相关国家之间展开协商留下了一定的时间。

简单地把欧盟针对航空公司碳减排的法律看成是“征税”，或是欧盟为了增加财政收入，甚至是在债务危机冲击下企图通过征收碳税来缓解债务危机，恐怕是不准确的。究其本质而言，这是欧盟长期以来推行碳减排政策的一项延续措施，也是欧盟在京都议定书框架内实施碳减排计划的一个动作。我们可以将其看成是欧盟高调显示其应对气候变化“道义地位”的一项举措，是强化自己应对气候变化“模范”的作秀，而不能简单看成是欧盟为了经济利益而开征的新税种。从操作角度看，各家航空公司也并不必须直接向欧盟购买碳排放额度，而是可以在欧盟碳交易市场上购买排放额度。

航空“碳税”一箭双雕

毫无疑问，欧盟此举并非没有私心，但绝非是为了区区“碳税”收入。

《京都议定书》第一期承诺将于2012年底到期，在德班气候大会上加入第二期的碳减排承诺的国家不多，美国、加拿大、日本和俄罗斯等国都没有加入《京都议定书》第二承诺期。主要经济体中，只有欧盟为了挽救《京都议定书》率先宣布加入第二期承诺。其实欧盟进退两难，如果退出京都议定书，欧盟长期以来一直追求的目标将无法实现，也不符合欧盟已经通过的2020战略；如果继续承担有约束性的减排目标，而多数大国没有加入，欧盟觉得吃亏，也不甘心让很多欧盟企业背负较高的应对环境变化的成本。因此，欧盟在做出参与第二期承诺的同时坚持要制定一个路线图，在2015年前制定一个“涵盖全球主要经济体的、具法律约束力的减排框架”，并于2020年后生效。

笔者认为，欧盟此次将航空公司纳入减排体系，可谓一箭双雕。一方面既表现了自己在碳减排上的姿态，另一方面则可迫使相关国家加快建立与欧盟相类似的碳减排体系，达到在国际上达成具有法律约束的减排框架的目的。也正因为此，欧盟的法律规定，如果航空公司的母国政府采取同等措施降低该国航空业的排放，那么这些航空公司可以免于向欧盟购买配额。欧盟负责气候变化问题的委员康妮·赫泽也表示，如果在国际上达成航空公司碳减排的协议，欧盟也愿意将其计划纳入其中。这说明，欧盟更在意的是将主要经济体拉入欧盟一直想建立的有法律约束力的全球碳减排框架，航空公司的碳减排只是欧盟这一战略的举措而已。

欧盟不会轻易退却

目前，由于世界上多数国家的反对，欧盟宣布将此法律实施的时间推迟至2013年4月，不少人认为这是欧盟在很多国家威胁要对欧盟采取报复措施后作出的退让，因此，希望欧盟对航空公司的碳减排规定会不了了之。但是据笔者的分析，这只是欧盟的一个策略，是在给各国时间来制定类似的碳减排体系，欧盟接下来将会倾力推动在全球范围内达成一项类似的国际协议。

欧盟最近已经多次表示，欧盟不会害怕打贸易战，并且坚持认为其他国家在碳减排问题上与欧盟打贸易战是没有理由的。欧盟高举应对气候变化的大旗，虽说在目前全球普遍担忧气候变化的大背景下有一定的号召力，但是欧盟将自己的观念和单方面的法律强加给其他国家，这在国际法上是站不住脚的。受到欧盟碳减排法律损害的国家就可能运用最简单的贸易手段来报复欧盟，虽然这并不是最佳的解决方案。

但是，要欧盟放弃该法案可能也是不现实的想法。欧盟之所以那么积极地推动国际碳减排，从本质上讲是试图建立一套新的国际竞争体系，从而在这个体系中取得优势地位。因为欧盟认为在现有的国际生产分工体系中欧盟已经丧失了竞争优势，只有在低碳领域欧洲才有技术优势。如果没有一项具有国际法律约束力的协定，新兴国家可能不会花大价钱来购买欧洲技术或者与欧洲企业合作。这恐怕是欧盟积极推动全球碳减排的深层次原因。

国际协商寻找出路

现在，这么多国家反对欧盟单方面立法是欧盟始料未及的。尽管欧盟在这个问题上的原则恐怕很难改变，不过欧盟也难以一成不变地坚守原来的打算。欧盟在节能减排上的努力尽管值得肯定，其在京都议定书框架下建立的碳减排交易体系也的确为全球的碳减排做出了榜样，但是按照欧盟单方面的规则和思路来应对气候变化和减少碳排放肯定是行不通的。

目前，国际民用航空组织(ICAO)为了避免因碳减排引发其他国家与欧盟之间打贸易战，并殃及国际民航业，提出了四个替代方案。第一，是所谓抵消方案的强制性减排，即所有航空公司的减排任务是确定的，但是航空公司可以用各种方式，包括种树、发展清洁能源及各种其他方法来抵消；第二，是所谓有收入机制的强制性减排，即减排是强制性确定的，但是可用收入来购买减排额度（向谁购买、如何产生收入，国际民航组织的方案没有透露细节）；第三，是所有限额交易机制，即航空公司所有的排放都进入交易体系交易；第四，则是给定的限额不交易，限额之外的增加或者减少的排放量可进行交易。

这些提议还在酝酿和评估中，估计国际民航组织提出的任何一种替代方案都无法轻易获得广泛的认可，谈判的过程恐怕不会很顺利。但是在国际民航组织下通过谈判似乎是值得肯定的一种方法。当然，如果能在联合国气候谈判的框架内达成更加广泛的减排方案，将是一种更好的选择。只有通过国际协商和谈判，才能避免由“航空碳税”引起的贸易战，以及对国际航空业带来的损害。节能减排以应对气候变化固然重要，但是如果由此损害了世界经济发展和人类的基本福利，恐怕不是我们进行碳减排的初衷。

中国应建碳减排规则

欧盟的这一法律尽管难以单方面实施，但从全球节能减排的大趋势看，一些碳排放量较大的行业，不仅是航空业，发电、钢铁、冶金等行业节能减排的趋势是不可避免的。

中国在德班气候大会上已经宣布愿意参与2020年有法律约束力的数量化的减排框架谈判，也就是说在世界范围内主要经济体实施数量化的减排是大势所趋。当然，发展中国家与发达国家的减排能力和减排义务应该有区别，但是如果真的进行严格的减排限制，一些高能耗和碳排放量大的行业必然会受到影响。因此，在此之前，我们需要尽快建立国内的碳减排规则和碳交易体系，不仅可以应对欧盟在航空业碳减排上对我们的压力，避免利益受损，更重要的也是为以后加入碳减排国际协定奠定基础。

中国快速的工业化和城市化进程使我们成为二氧化碳排放的大国，但是同时，中国能源粗放的消费方式决定了中国节能减排的潜力也是巨大的。中国应该而且有能力在碳减排问题上不输给其他国家。 （作者为上海欧洲学会副会长、上海社会科学院欧洲研究中心主任、研究员）