[访谈]跨界生态补偿如何迈出第一步？

开启生态补偿的大门应从宜粗不宜细上做起，并在双方可承受的范围内，经过相互协商，先做起来，表明一种态度和行动。等后续的政策、办法出来之后，再进行规范和细化。

和谁对话？

何发理，1954年生，陕西省洛川人。经济管理研究生学历，副研究员。现任陕西省委候补委员、陕西省环境保护厅党组书记、厅长；中国林学会常务理事；陕西省环境科技委员会主任；西北工业大学、陕西师范大学、西北农林科技大学、中共陕西省委党校兼职教授。历任陕西省林木种苗工作站站长；陕西省林业厅造林处副处长；陕西省太白山国家自然保护区管理局党委书记；陕西省林业厅党组成员、副厅长。

为什么对话？

在渭河流域环境保护城市联盟陕甘上下游生态补偿资金交接仪式上，陕西省向渭河上游甘肃省天水市、定西市提供了600万元渭河上游水质保护生态补偿资金，标志着省际之间生态补偿机制在陕甘两省率先实施。我们想知道，作为一种新兴的环境管理制度，为什么会率先在西部两个经济并不发达的地区开展？生态补偿的资金从哪里来？资金如何得以正确、安全地使用？下一阶段有什么规划和做法？

对话人 何发理 陕西省环保厅党组书记、厅长

采访人 中国环境报记者 冯永强 见习记者 肖颖

点击一

焦点关注  向甘肃省天水、定西两市提供生态补偿资金的原因

关键思路  生态补偿是陕甘两省对渭河的自然情怀，是对沿岸人民的民生关怀，是对水资源价值的认可

记者:何厅长，我们知道陕西省向甘肃省天水、定西两市送去了600万元渭河上游水质保护生态补偿资金，为什么陕西省要这么做？

何发理:对于生态补偿的事情，我总结为3句话。第一句话，实施生态补偿是陕甘两省对渭河的自然情怀，因为我们生于渭河，养于渭河，看重渭河，依赖渭河。

发源于甘肃省渭源县西南的鸟鼠山北侧的渭河是黄河的第一大支流。千百年来，渭河以它的丰腴和富饶养育了八百里秦川，从炎黄到夏商周，再到秦汉唐，整个历史都在渭河这部水幕电影里面流淌。渭河流域的文明，奠定了中国社会最早的政治制度、社会管理、经济管理的基础。对于陕西来说，渭河流域更是集中了陕西省60％的人口、53％的耕地、70％的灌溉面积以及81％的工业产值。是渭河以一河之力撑起了陕西省经济社会发展和人的生存。可以说，渭河是陕甘人民的母亲河。

但到今天，特别是渭河中下游由于过度发展带来了许多问题。如水质污染、生态水不断减少，在经济发展中还面临着不可持续的问题等，使我们的母亲河生病了、衰竭了，这是我们今天不得不面对的问题。为了恢复渭河的健康肌体，陕甘两省都付出了诸多努力、心血和汗水，特别是在“十一五”期间，采取的关、建、治等手段已初见成效，基本解决了渭河的黑臭问题，出境断面水质消灭了劣Ⅴ类水体。但是我们深知渭河之病深入肌理，非经刮骨疗毒之痛，不能痊愈。因此，去年陕西省提出了《渭河污染防治三年行动方案》，计划用3年时间使渭河返清。而生态补偿正是其中一个重要手段。

“渭水给了关中土地以乳汁，我们怎能还她以污浊；渭水给了三秦城市以美丽，我们怎能还她以丑陋；渭水给了陕西人心灵以温润，我们怎能还她以枯竭。”这是陕西省著名文化学者肖云儒先生的心声，也是陕甘两省人民的心声。我们希望通过不断探索，使渭河成为中国北方科学化、现代化、系统化、生态化流域治理的典范。

第二句话是，实施生态补偿是我们对沿岸人民的民生关怀，特别是对位于源头地区群众保护成果的承认和补偿。陕西省副省长江泽林去年带领省相关部门的同志到甘肃源头走了一圈，有两件事深深震动了我们，也直接导致我们提出要给甘肃省一些补偿。一是甘肃人民为了保护好渭河源头的水质，付出了相当大的治理代价。天水、定西两县在贫困的情况下，天水关闭了全县的造纸厂，定西关闭了许多淀粉厂，以牺牲可观的财政收入和产业经济来保护渭河水质，输送给陕西的水质一直保持在Ⅱ、Ⅲ类。二是当地群众生活水平和经济社会发展确实滞后，仅从环保角度来讲，无论是在仪器设备还是在办公用房等方面都明显落后于陕西。但是他们在有困难的情况下，仍然做了大量工作来保护渭河源头水质。这种精神和意识对我们是一种启示，我们感觉到有责任、有义务来帮助他们，给予力所能及的补助。

第三句话是，实施生态补偿是对水资源价值的认可。过去我们长期受“水资源是取之不尽，用之不竭”的传统价值观念影响，水资源价格严重背离水资源价值，导致水资源长期被无偿地开发利用，造成了水资源浪费巨大、水污染日益严重和对水资源的非持续开发利用，已经对人类生存及国民经济健康发展产生了严重威胁。因此，当下我们必须树立起水是生命第一元素的观念，要从“水旺则国运昌，水竭则国运衰”的角度，承认水资源是有价的，而且价值并不低廉。实施水资源生态补偿就是我们对水资源价值的认可，是对渭河源头地区人民保护水资源所付出劳动成果的尊重。同时，倒逼我们陕西也要进一步保护境内的水，这是一个影响、促进的过程，体现了陕西省治理渭河的理念、责任和决心。

记者:陕甘两省都是经济并不发达的省份，却在全国率先实施完成了省际生态补偿，您觉得是具备了什么样的条件？这样做的意义是什么？

何发理:生态补偿在本省内实施起来比较好操作，但是跨国、跨界、跨省补偿就是一件非常复杂的事情。因为生态补偿制度是对既有利益格局的再分配，加之各省省情不同、经济发展水平不同、居民收入状况不同，对生态补偿的认识或者说对共有资源价值的认识有差别，可能无法达成共识，使生态补偿陷入“只说不做”的困境。

陕甘两省之所以能够在全国率先实施生态补偿，我觉得具备了这样3个条件:一是上下游都有积极性。一方面，下游地区要充分认识到上游在保护水源、生态方面付出了大量劳动，并且其经济发展受到了影响甚至损害，对这些要予以承认。另一方面，上游地区要对下游有责任意识，通过保护水源和生态，输送较好水质的水给下游。在这一点上，陕西和甘肃两省已经达成了共识。二是两省群众的生产生活条件不一，单靠行政监管很难持久。在国家还没有出台生态补偿相关的确切评估方法与补偿标准的情况下，达成什么样的补偿标准与规模，如何分配补偿费用，这些问题还有待于在实际操作中探讨，但走出第一步很重要。因此，两省首先着眼于大局，着眼于迈出第一步。三是搞生态补偿，对象要选准。我国目前所说的上游、下游，省际之间的补偿，基本属于公共财政转移性支付补偿。陕甘这次实施的生态补偿，既不是财政的转移，也有别于国际上的惯例，而是先从支持上游环保部门加强监管能力和解决治污费用的补偿为切入，给定西、天水两市环保部门各300万元，用来完善、提升两市的监测、监察设备，进行人员培训和部分点源治理，可以说钱都花在了刀刃上。

生态补偿“知易行难”，陕甘两省的生态补偿试点已经迈出了重要一步。相信随着实践经验的不断改进，今后生态补偿条例的制定和实施，将进一步改变“我花钱植树种草、他免费乘凉享受”的不合理现象，使生态补偿从“道义要求”变为“强制制度”，从而有效解决不同区域间经济发展与环境保护的矛盾，实现生态与经济的良性循环。

点击二

焦点关注  补偿金标准的确定

关键思路  开启生态补偿宜粗不宜细，起步更为重要，之后再进行规范和细化

记者:此次补偿的600万元资金，来源在哪里？这个数字是如何得出的？

何发理:此次补偿的600万元是从陕西省的环保专项资金中拿出来的，以后会随着陕西财力的增加有所增加。600万元这个数字是如何计算出来的？说实话，我们并不是根据一套公式科学计算出来的，也没有提出一个详细的资源补偿标准。

去年，陕西省召开了渭河污染治理3年行动计划动员大会。在会上，陕甘两省沿渭的6市一区签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》。“协议”规定，要建设省界、市界水质监测网络体系，设定跨省、市出境水质目标，按水质目标考核并予以补偿。各出境段面的考核因子暂定为COD和氨氮两项。各考核断面的出境水质考核以陕西省环保厅和甘肃省环保厅共同认可的监测结果为依据。但是这次的补偿，我们并没有按照这个来实施。

目前，生态补偿制度在我国尚处于起步阶段，国家尚未出台专门的生态补偿法律制度，补偿标准和法律量化还有一定困难。上下游之间、上风向与下风向之间应该建立一个怎样的补偿互动机制。上游为保护生态究竟付出了多大成本、如何认定等，这些问题既是一个理论问题，更是实践问题。目前情况下，只能留给研究人员解决。对这些问题的研究不是一朝一夕、一蹴而就的，要算清楚这笔账，还需要一定的时间和实践。

基于这一认识，开启生态补偿的大门应从宜粗不宜细上做起，并在双方可承受的范围内，经过相互协商，先做起来，表明一种态度和行动。等后续的政策、办法出来之后，再进行规范和细化。

记者:有没有采取一定的措施，来进行资金使用的监督，以确保资金能够落实到位、使用到位？

何发理:我们目前提供的这些补偿，主要是让定西和天水两市进行污染防治、支持环保系统的水质监测能力提升和环境执法方面。据最近了解，甘肃两市很认真，也很珍惜，定西市政府还专门出台了管理办法。我们认为实际效果将远远大于实际投入。

记者:除了补偿，两省之间还采取了哪些措施来共同保护渭河？

何发理:除开展上下游生态补偿外，6市一区还就建立流域水质目标联防联控机制、流域生态补偿机制、区域环境保护联席会商和信息共享机制、污染治理及生态保护项目申报联动机制和跨界环境事故协商处置机制等进行互动和探讨。希望通过上下游的共同努力，能够尽早取得一些成就与经验。

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焦点关注  陕西4市生态补偿开展情况

关键思路  启动之初，各市也有一些消极抵触情绪，但是通过坚持和完善，到去年大家基本认可了，效果也显现出来了

记者:据了解，陕西省从2010年开始在省内试行渭河流域上下游水质污染补偿制度，您能介绍一下这方面的情况吗？

何发理:是的，为解决共担环境成本、改善渭河水质的问题，我们在省内沿渭4个城市，即宝鸡、咸阳、西安和渭南市之间启动了《渭河流域水污染补偿实施方案》(以下简称《实施方案》)。启动之初，各市也有一些消极抵触情绪，感到冤枉、不服气。但是通过坚持和完善，到去年大家基本认可了，效果也显现出来了。如去年年底，渭河潼关出境水质较上年COD下降了6毫克/升，咸阳和西安市界断面COD浓度下降了4毫克/升。

与省际不同的是，一省之内的工作，只要省委、省政府认准了，下决心去做，协调起来比较容易。如2010年我们考核的指标只有COD一项，去年又增加了氨氮，并规定沿渭各设区市考核断面出境水体中的两项指标月平均浓度低于污染物浓度控制指标时，不缴纳污染补偿资金；高于污染物浓度控制指标时，按超标毫克/升实行阶梯式的累进办法计费，即5毫克/升为一个阶梯并分档递增。去年，西安、宝鸡、咸阳3市前三季度就总计缴了8930万元的环保罚单。其中，西安市的补偿款高达4790万元，占到了总数的53.64％，一下子触动了各市政府的神经。如宝鸡市因为一条支流的COD浓度高达200毫克/升~500毫克/升，被罚了3000多万元。这一办法实施后，从行政和经济上推动了责任落实。

在实际操作中，环保部门只负责在建立的市界断面监测点上保障一个月内有22天连续24小时不间断的监测数据，并依据数据和设立标准核算出上下游补偿数据，交由财政部门按章对市级财政通过划解方式收缴进入专户管理。到年底，再由省政府按项目“以奖代补”方式对工作好的市县和项目进行补偿。目前，我们总体感觉，这一制度在渭河流域实施较为顺畅。

记者:陕西省有没有借鉴国际和国内其他地方生态补偿的经验？

何发理:当然，我们参考了一些国家如美国，一些城市如北京的做法。但由于国情、省情不同，每个区域、流域的污染情况、经济发展水平、居民收入等也有差异，因此也仅仅是参考，最终还是要根据实际情况来操作。

点击四

焦点关注  生态补偿有哪些问题需要研究

关键思路  急需制定生态补偿制度的法律法规政策体系，制定切实可行的补偿标准或计算方法，重视补偿的对象选择

记者:省与省之间、省内城市之间进行生态补偿都存在阻力，那么这项工作难在哪儿？

何发理:省内进行生态补偿，只要在省级层面领导重视，下决心去做就可以开展，而且阻力较小。但省和省之间要开展生态补偿就比较复杂，仅靠两个或几个省在同一层面协调难度较大，必须要有更高一层的决心和具有约束力的制度或法规，否则很难进行。但我认为，这件事再难，也要积极去探索和突破，否则，跨省河流的管理就难以形成合力。

记者:您认为，在生态补偿方面还有哪些问题需要研究？

何发理:就当前而言，在以下3方面要抓紧探索。

制定生态补偿制度的法律法规政策体系。生态补偿制度涉及利益和责任，如果没有法律法规的保障很难持久下去。因此，应抓紧制定生态补偿制度的专门法规。

制定切实可行的补偿标准或计算方法。一项制度、一个办法，如果没有科学的标准去规范，很难有生命力。因此，开展此项工作，一个重要方面就是要根据不同地域、不同责权方式，制定出大家都能接受和具有一定约束力的行为标准。而标准来自于公式，公式又来自于内容，所以设定公式的内容，从一定意义上来讲就是设定责任和权利，这个基础工作应及时开展。

重视补偿的对象选择。从目前看，现在一些地方正在拟定办法，包括渭河流域开展的补偿工作，对象选择还没有放在当地群众、企业的直接补偿上，仍是在地方政府主导下的财政转移性支付方式。我认为，最终的补偿客体应是当地群众和企业，要通过补偿承认他们付出劳动的成果，并解决守责致贫的矛盾。

我再补充一句，生态补偿仅仅是一种手段，而不是目的，我们希望先通过使用这一手段，来提高大家保护环境的意识。