李原：2012多哈气候谈判启示录

一，多哈--只是美好的愿望

作为世界人均碳排放最大的国家卡塔尔在其首都多哈举办了第18届联合国气候大会。大会开幕前，所有人普遍持悲观态度，认为不会有实质性的成果，甚至京都议定书的存在都受到了质疑。分析认为，现有的政策和国家所做出的努力已经很难守住控制温度上升2摄氏度这条红线，如果本次大会还不能有任何进展，气候变化将越来越不可控。

本次大会需要着重讨论三方面的问题：一，京都议定书第二承诺期；二，整合现有的基础框架并推动实际行动，例如落实GCF（GreenClimateFund绿色气候基金，发达国家帮助发展中国家应对气候变化）的资金；三，为2015年达成新的协议提供一个路径，保证所有国家能够朝着这个方向努力。多哈大会开始后，沿着三条主线进行谈判：长期工作组，京都议定书和德班平台，三个方向讨论都非常激烈。原定结束日期延期一日后，12月8日下午会议仍无法达成共识，在关键时刻大会主席阿提亚在2分钟内以无人提出发对意见为理由，“强制”通过了除《京都议定书》修正案外，关于长期气候资金、《联合国气候变化框架公约》长期合作工作组成果、德班平台以及损失损害补偿机制等方面的四项决议，最终达成了多哈一揽子协议。此举虽招致了诸如俄罗斯和美国等国的反对，但其避免了无果而终的气候变化会议。

二，多哈成果及缺陷

多哈大会最大的成果莫过于勉强通过的京都议定书修正案，即第二阶段承诺期。

首先，相比较短的5年，8年的承诺期被确定了下来。虽然签约国所承诺的减排目标并不是“雄心壮志”的，但起码给予了国际社会一个肯定的声音，毕竟京都议定书是目前唯一有法律效率的协议文件，并且坚持共同但有区别的责任这一框架基本原则。这可能也是日本、加拿大、俄罗斯、新西兰推出议定书的一个原因，早在去年，日本和加拿大政府就公开表明自己无法完成京都第一阶段所设定的减排目标，因此继续承诺下去无疑是徒劳的。

第二，附件一各国于2014年4月30日之前重新审视第二承诺期的减排目标，并提交相关信息，说明该国提高承诺追求水平的意愿，包括该国为实现这一目标而采取措施、在实现量化减排承诺方面所取得的进展、对第二个承诺期结束之前温室气体排放量的最新估计情况，以及提高追求水平的潜力。减排目标将与《蒙特利尔议定书》中非温室气体排放量在2020年前比1990年水平总计减少25%-40%这一水平同步。并在2015年前通过一项具有更广泛法律效率的文件，加强气候减缓行动的力度，确保所有缔约方都能够做出最大努力。此项条款为进行2015目标谈判铺平了道路，使各方可以沿着这条路继续向前推荐气候变化努力。

第三，自2013年1月1日起，只有确定了具体减排目标的发达国家才能购买和使用核证减排量。

第四，关于如何处理第一阶段剩余的减排额度，京都规定：承诺了第二减排期目标的国家，应在国家登记薄中建立一个前期盈余储备，如果排放量少于其规定的配额，可以将差额结转到下一承诺期。具体办法是：一，该缔约方国家登记薄中所持有的、未被留存或注销的核证减排量（CERs,ERUs），可结转到下一承诺期，最多为每个单位类型的2.5%。二，该缔约方国家登记薄中所持有的、未被留存或注销的分配数量单位（AAUs），应添加到该缔约方第二个承诺期的配额中，并应转入将在国家登记薄中设立的下一承诺期前的盈余储备账户。作为下一任的联合国气候大会东道主，波兰本次因为强烈要求在第二阶段使用第一阶段剩余的分配数量单位而广受批评。新的京都议定书虽然给波兰留有部分缺口，但以澳大利亚、欧盟等为代表的众多签约国家都承诺不会为了完成减排目标而使用剩余的分配数量单位，此举意味着下一步将有大量的AAU被注销。

第五，新的京都议定书增加第七种温室气体三氟化氮NF3。其计算基准年可选择1995或者2000。

第六，加拿大、日本、俄罗斯推出京都议定书，新西兰不承担新的减排目标，但作为缔约方将根据《联合国气候变化框架公约》制定一个2013-2020年间涵盖整个经济的量化减排目标。意味着除了本国自身的气候变化行动外，他们将不再受到法律上的束缚。

除京都议定书外，本次大会还通过了其他一些重要文件。

本次大会，贫困国家取得了重要的胜利，那就是通过了《解决气候脆弱的发展中国家因气候变化造成的损失损坏方案》，这是发展中国家首次得到了此类的保证，也是首次将气候变化损失损坏纳入到国际法律文件中。但关键的几个问题仍然没有答案，譬如补偿资金来源，是从现有的人道主义援助和灾害预算还是其他渠道。因为美国是先进主要的人道资金贡献者，这次美国对此方案的强烈反对，会影响到相应的融资安排。另外，很难界区分某个灾害是气候变化引起的还是普通的自然灾害。再有就是执行机构的问题，发展中国家希望建立一个新的组织，用来协调相关事宜，可没过强烈反对，并要求使用现有的国际机构执行。所有的问题都将留到下一届气候大会上进行讨论，届时必须解决融资渠道等重要议题以更好的实施此次决定的方案。

此次“长期融资工作计划”延长一年是为了继续落实发达国家提出的悬而未决的资金问题：到2020年，每年为发展中国家提供1,000亿美元资金，用于应对气候变化。此前提出的300亿美元前期启动资金已经基本到位，但中长期资金来源还没有落实，发达国家由于自身收支问题很难再承诺更多的资金。工作计划还要求了常务委员会提供一定的专家支持，并确定了继续深入研究发展中国家在应对气候变化方面的资金需求。

“德班平台”基本上确立了要实施更加广泛和激进的减排方案，并将任务计划提上了日程：2014年提出草案，2015年第21届COP上签署有法律效力的正式的国际协议。此外，德班平台今年将《公约》核心原则的指导意义写入了有关德班平台的决议。由于美国对共同但有区别的责任一直存有意义，因此在决议宣布后，美国表示了反对。

三，多哈反响

本次大会最戏剧性的是俄罗斯代表对最终文本的抗议被大会主席忽视，并几乎强制性的通过了决议。俄罗斯代表会后声称：很明显，这是一个粗暴的侵权行为，这种达成共识的方式是绝对不能接受的。我们非常确信，这种行为将不可避免的影响未来国家的气候变化努力和政策批准过程。但联合国气候变化框架公约秘书长Christiana女士却说：其实俄代表所反映的问题已经包含在新的文本里了，只是文本较长，代表可能没有足够时间阅读。我相信，当俄罗斯代表回到家仔细看过新的文本后会同意，俄罗斯的基本利益已经被充分的反映在文件中了。

德国和英国环境部长都赞扬会议主席卡塔尔所做的努力，但期望在现有的不是很完美的协议基础上，逐步向2015年制定有法律约束力的、全世界广泛参与的减排协议而努力。欧盟代表Connie女士说：一揽子协议遭到批评是因为我们前进的步伐太小了。但设想一下今天没有达成任何共识的下场？下月的国际谈判将如何进行下午？虽然协议并不完美，但起码是朝着正确方向前进的重要一步。

但发展中国家，特别是相对落后国家都严厉批评了这次大会的结果。小岛国联盟外交事务部长Kieren说：我们没有看到任何为限制全球升温做出的承诺，也没有新的融资机制，只有一些像画饼充饥般的许诺。融资问题在德班没有解决，在多哈仍然缺失。最不发达国家代表赞比亚部长同时指出：我们离危险的气候变化越来越近了，如果国际社会能够提高2020年前的减排目标，也许我们还有机会弥补减排缺口，但本次会议所达成的文件显然缺少融资和积极的减排目标。

受到广大发展中国家批评的美国仍然老调重弹，坚持要重新审视共同但有区别的责任(CBDR)，美国代表斯特恩说：我们并不是说不承认，而是CBDR应该与时俱进，不能拿着1992年确定的CBDR来衡量当今社会的情况，我们同意包含CBDR，但是起码得在后面附注上更新CBDR的情况。很明显，美国代表意在中国等快速发展的发展中国家，其始终认为各国都应该承担责任，进而巧妙的推卸自己所该承担的历史责任。他还说：在德班没有人指望能有实际的成果，多哈同样如此，多哈出现争吵的局面我一点也不感到震惊。美国一直是京都议定书最大的阻碍者。尽管奥巴马在上个月连任之后曾承诺，要在第二任期内表现出“气候领导力”。事实上，奥巴马至今都不曾把气候政策排上过他的议程。此外，美国还回避减排义务，在对发展中国家提供资金和技术援助方面也态度冷淡。美国内部虽然将完成17%的减排目标，但主要因为页岩气的大规模使用和其经济的衰退。根源上，美国制造业并没有进行大规模技术改革，如果经济开始复苏，排放仍旧将快速上升。

对于中国来说，此次谈判收获不小，外交部气候变化谈判特别代表李燕端觉得《京都议定书》第二承诺期能够保留下来，对发展中国家是一个很大的胜利。京都议定书是根据联合国气候变化公约来制订的，反映了公约的原则和机制，特别是反映了共同但有区别责任的原则。这个原则依据的是发达国家的历史责任，而发展中国家的应对气候变化不能影响其经济的发展。这个机制能够保留下来，对发展中国家是特别有利的。

四，继往能否开来

京都继承人。由于主要排放国美日等国未被纳入第二阶段承诺期，可以肯定的是2020年以后京都议定书将不复存在(很难被继续坚持下去)或者以另一个有约束力的法律文本形式延续。此次以德班平台和多哈之门为代表的新路径，为气候谈判尤其是扩大减排努力提供了新的选择，未来的减排将不仅仅限于发达国家，发展中国家一样要履行部分责任。目前来看，谈判会非常艰难，这主要体现在：1，以美国为代表的部分发达国家经济发展缓慢，缺少应对气候变化的动力；2，共同但有区别的责任在新的框架中如何实施，怎样能既满足发展中国家利益，又带动发达国家减排的积极性，毕竟独木不成林；3，京都产生了资金技术转移机制—核证减排交易，如果发达国家不愿意为此买单，新的框架很难受到发展中国家的欢迎，除非有大量的扶持资金投入。2013年是转折之年，从明年开始的谈判将极大的考验各国政治家的眼光和政治智慧，期待持续性的国际减排行动。

资金落实。由于近年来自然灾害频发，使贫困国家尤其是小岛屿国家更加迫切的关注扶植资金，而不是减排目标。减缓气候变化是长远的、看不见摸不着的行动，而眼前的应对气候变化能力建设和科技支持是能够产生短期效果的。但发达国家如今自顾不暇，紧张的国内财政需要投入到更重要的经济建设之中，即使对外援助方面也有像人道主义等比气候变化更严峻和紧迫的资金需求。有研究指出，本次大会通过的京都议定书中所提出的减排目标将使英国在2020年前花费230亿英镑用来减排，还不包括英国刚刚承诺的向发展中国家提供29亿英镑的气候变化扶植资金。承诺资金虽然更加确立了英国作为气候变化领导人的地位，但究竟能够有多少资金落实到发展中国家手里还很难说，尤其是其他发达国家不作为的情况下，少数几个积极的欧盟国家无法逆转乾坤。

中国。对于我国而言，中国是发展中国家的事实虽然暂时没有变化，但2015年需要确立的新国际减排规则可能会改变中国的定位或责任。因此从现在起至2020年的8年时间，将为中国带来一个缓冲期，使我们有充足时间加快建设应对气候变化的体制机制。

气候大会。总的来说，此次多哈给了京都议定书一个脆弱的8年生命，没有更高的减排目标，更少的国家履约。就像为濒死之人注入一针强心剂，治标而不治本。如果每年的气候大会都像今年这样消极，就失去了全球共同应对气候变化努力的意义。举办这样一次规模庞大的会议，会耗费大量的人力、物力和财力。有专家计算，此次大会的碳足迹都可能会超过4万吨CO2。如果会议不能产生积极的效果，并带来国际减排和应对气候变化的实际行动，那么COP最终将成为一次昂贵的讨论会。但不可否认，大部分国家还是非常配合的进行实质性的谈判，期望能够达成一定的共识。

五，碳市场展望

碳市场存在于减排目标基础之上，越高的减排目标意味着越大的市场交易规模。此次京都议定书第二减排承诺期的缔约方中，没有任何国家提出比现有水平更高的减排目标，世界主要碳市场仍然依靠国家内部的节能减排政策维系着，短期不会出现明显的变化。

由于波兰等前苏联国家账户中有大量的热空气，附件一国家之间的分配数量单位（AAUs）存在着如何结转至第二阶段的问题，虽然此次京都议定书规定可以留存，最高比例不能超过2.5%，但绝大多数国家还是表示一不留存二不购买的原则。这意味着AAU的价格将会在年底降到或接近0。

本次大会最终将重组CDM机制的决定推迟到了明年，对于价格跌破1欧后还在深跌的清洁发展机制CDM来说，此次的决议无疑是雪上加霜的。没有更加激进的减排目标，加上加拿大、日本等国退出京都第二期后无法使用碳信用，市场需求将会越来越小。如果联合国不能尽快为CDM创造需求，国际市场上的CER将变成废纸一张，只能依靠国家内部的交易机制来继续维持项目减排交易机制的存在。另外，关于建立新的市场机制的讨论也以失败而告终，原因是无法寻找到潜在的市场和如何处理联合国框架外碳信用等问题。

路透社的报道说：由于去年的德班谈判已基本为今年多哈会议定下了基调，市场参与者对政策有了一定的预期，因此市场不会有太大波动。可我们看到，本周内，欧洲碳交易出现井喷式的增长，月度交易量首次突破10亿吨，CER的卖家在大量抛售持有的碳信用。因此，政策性的碳交易市场必然会受到国际政策走向的影响，政策制定者和国际社会应为参与交易者提供更加可信的、有确定性的和长远的政策导向，避免出现非常规的市场波动。