多哈会议后碳交易向何处去

2012年年底，第18届联合国[微博]气候大会在世界人均碳排放最大的国家卡塔尔首都多哈举行。本次大会着重讨论了京都议定书第二承诺期、整合现有的基础框架并推动实际行动、为2015年达成新的协议提供路径等三个方面的问题。

全碳环境不容乐观

虽然本次多哈会议取得了一些成果，但美国依然游离于《京都议定书》之外，加拿大、日本、新西兰等国退出了这一协定，参与第二承诺期的发达国家的减排目标也未能确定，这给全球碳交易市场带来很大的负面影响。受近年欧债危机的影响，欧盟市场投资疲软，多数企业均采取停产保价措施加以应对，这直接导致欧盟碳交易市场冷清局面的产生。受此影响，国际碳交易价格从最高峰时的每吨20欧元，跌到现在的0.7欧元-0.8欧元。

作为《京都议定书》中规定的三个灵活履约机制之一，清洁发展机制(CDM)允许发达国家通过在发展中国家实施具有温室气体减排效果的项目，把项目所产生的温室气体减少的排放量作为履行《议定书》所规定的一部分义务。CDM项目中，经过核查证实的温室气体减排量才能在国际碳市场上交易，这个减排量价格称为核证减排量(CER)价格。目前全球已经有5000多个注册CDM项目签发，涉及减排量大约11亿吨，其中来自中国的CER占了一半以上，约有6-7亿吨，很多合同都面临违约风险。

产生这一现象的主要原因是发达国家承诺的减排指标太低，直接导致需求不足。多哈会议上，欧盟、挪威、瑞士、澳大利亚等发达国家承诺的2013年-2020年减排指标平均才18%，即使是欧盟，也只是承诺在2020年当年减排20%。清洁发展机制执行理事会主席、清华大学段茂盛教授说，“发达国家购买指标是为了完成减排指标，如果减排指标完成得很容易，那么就没有必要再买指标了。比如欧洲20%的减排目标，之前已经买了一部分配额，加上自己努力就能轻松完成。”

欧盟是目前CDM项目最大的买家，如果连最大买家都没有了动力，整个碳交易市场必然会受到影响。碳交易作为一个市场，价格是由供求双方决定的，这和其它市场的交易一样。但碳交易不同的是，碳排放的配额是由国家和地区预先设定的一个控制排放的目标来分配，也就是说“供”是预先设定好的。但由于经济危机造成了近年很多企业减少生产，减少了碳排放，所以“求”就变成少了。供求关系的变化导致了国际碳交易价格的下降。

中国碳交易试点面临挑战

在多哈大会上，发达国家淡化其历史责任和“共同但有区别的责任”原则，自身减排和向发展中国家提供资金、转让技术的政治意愿不足。这些不仅是今后国际社会合作面对气候问题的巨大障碍，也意味着中国节能减排将付出更大的经济代价。

国家发改委副主任、中国代表团团长解振华在多哈会议期间透露，为完成节能减排的目标，中国在“十一五”期间已经投入1万多亿元。“十二五”期间政府规划将投入2万多亿元，全社会共投入4万多亿元。作为面临发展经济、消除贫困、应对气候变化、保护环境等多重挑战的发展中国家，中国需要资金支持，而发达国家却不愿意为包括中国在内的发展中国家提供资金和技术援助，因此发展碳交易市场成为我国政府减缓融资压力的主要市场化手段。

当前，国内碳交易地区试点工作卓有成效。各试点地区纷纷行动，出台了碳排放权交易试点的“实施方案”或“实施意见”，确定了参加交易的行业和企业，编制了相关行业和企业碳排放核算指南，完成了参与企业碳排放的初始盘查，而“碳排放配额分配”、“碳交易平台和登记注册系统建设”等各项工作也在紧锣密鼓地开展。但是，作为一个全新领域，我国在碳交易方面仍有大量的工作要做，碳交易具体实施、试点企业碳排放总量控制目标的设定和监管等工作都面临很大挑战。

首先，碳交易方面制度支撑欠缺。目前各试点城市虽然将重点排放企业纳入试点，但对企业没有约束力。尽管初期的配额是免费发放的，但长远来看必然会给有些企业带来一定的履约成本。一旦企业发现自己在碳交易中的利益受到损害，很有可能退出交易市场，这需要相应的激励和惩罚机制安排。

现有其他国家的碳交易机制设计中都制定了严格的惩罚措施，除了规定高昂的罚款金额外，不少机制都要求没有完成减排目标的主体第二年进行弥补，弥补的程度各不相同。EUETS规定只需等量补足超额部分，日本东京都要求以1.3倍的量进行弥补，而西部气候倡议(WCI)规定了3倍的弥补。这样做的目的是为了避免企业逃避责任，影响总量控制的目标。不过，惩罚措施尤其需要以法律为依据，我国迄今仍无碳交易法律条款加以保障。

其次，科学合理分配碳排放配额是开展碳交易的关键。如何给不同行业、不同企业发放合理、合适的碳配额是目前遇到的最大困难。分配方案既要让企业接受，保证企业的发展，又要控制排放的总量，这就需要处理好排放权和发展权的关系，同时避免交易时出现卖方和买方过多或过少，缺乏流动性的问题。

目前试点基本遵循的是按照“祖父制原则”分配碳排放额度，存在两个主要问题：一是“鞭打快牛”，如果企业前两年积极开展了节能减排工作并取得相应的成效，会减少相应的历史排放水平，从而能获得的碳排放额度反而更少，某种程度上是在奖励落后、惩罚先进。二是企业过去几年的经营活动和排放水平受到多种因素的影响，具有较大的不确定性，按照祖父原则的分配难以考虑这些因素。

最后，MRV“可测量、可报告、可核查”报告制度和第三方核查制度欠缺。要确定企业到底排放了多少二氧化碳，排放配额的交易也需要经过第三方核查机构的认证。

在碳核查方面，较为通用的是国际标准化组织于2006年发布的ISO14064，以及由世界资源研究所(WRI)、世界可持续发展研究会联合发布的温室气体核算体系。产品层面的碳盘查，则主要采用由英国标准协会(BSI)等发布的PAS2050。在第三方认证机构方面，SGS集团、挪威船级社、T·V南德、T·V莱茵、法国必维等国际认证业巨头，均在近年启动了碳核查认证业务。

但我国现状是缺少具有碳排放核查资质的第三方核查机构。而且，由于各试点城市的碳排放核算方法不一致，计算口径不统一，标准不一致(如上海石化从上海发改委拿到的排放清单与从其总部中石化拿到的就不一样)，使得将来全国碳市场的统一难度较大。

怎么办

中国的碳交易正在吸引着全球的目光。英国金融时报称，如果这些试点计划最终能催生一个有效的全国碳排放交易市场，那么它可以与其他交易体系相连接，推动世界其他地区碳排放交易体系的发展，最终形成全球统一的碳排放价格。碳交易市场建设是一个复杂的系统工程，如何充分发挥碳市场的融资功能，确保碳市场的有效性、流动性，让更多的有效资金推动节能环保，是政府、金融机构和企业未来需共同面对的问题。

最需要做的是对碳交易主体有所约束。碳排放交易机制罚款的确定，应该保证罚款金额高于市场购买排放权的成本。同时，也应该规定上一年未完成的减排量要加入第二年的减排目标中。由于目前处于试点阶段，不具备出台一整套法律的时机和条件，可以出台国务院条例或以政府发文的形式，结合减排目标和地方发展，实施碳排放的总量控制，对碳交易的参与主体有所约束，便于企业制定计划、措施，便于推进碳交易的工作。

当然，光有制度依据是远远不够的，还要有组织保证。由于尚没有坚实的基础数据和排放标准，可考虑建立一个由政府部门、企业协会代表、技术专家等多方参与的“碳排放分配委员会”，按照公开、透明、科学的原则来确定排放权配额。在这一过程中，必须跳出只关注分配结果的传统思维，而认识到初始分配置之后，可根据实际情况进行调配。

另外，还要尽快建立第三方核查体系制度。当前，我国第三方核查机构总体来说还很弱，数量不足，人员不够，经验缺乏。在建立自己的地方核查体系条件还不成熟的情况下，可以暂时邀请国际第三方核查机构参与试点企业碳排放的核查工作。

(作者分别供职于上海海事大学、对外经济贸易大学、国务院发展研究中心)