借鉴世界经验 鼓励低品位石油资源开发

据统计，我国石油剩余可采储量中，低品位资源占2/3以上，而低品位资源由于开发难度大、效益差，充分开发利用还面临不少制约因素。在我国石油安全面临严峻挑战的形势下，充分挖掘低品位资源潜力，提高资源利用效率，既是石油企业持续发展的现实需要，也是确保国家石油安全的战略选择。业内人士建议，我国可借鉴国外低品位石油资源开发扶持政策的做法，加大对低品位石油资源开发的政策支持力度，努力提高低品位石油资源开发利用效率。

——我国低品位石油资源的开发利用现状及问题

低品位石油资源是在现有技术经济条件下，开发难度大或经济性较差储量的统称。从技术标准看，主要指丰度低、油质差、赋存及分布特征复杂的油藏；从经济标准看，主要指投资收益率低于12%或处于经济开采边际的储量。目前，低品位石油资源主要有低渗特低渗、重油等油藏，化学驱等三次采油开发的油藏，以及经过长期开采剩余的低产、高含水等石油尾矿。

根据最新一轮全国油气资源评价结果，我国石油地质资源量为765亿吨，其中仅低渗、重油等资源就达307.4亿吨，约占全国总资源量的40%，如果考虑到低产、高含水等其他类型资源，低品位资源总量更大。

全国人大代表、胜利石油管理局局长孙焕泉介绍，近年来，国内油气生产企业不断加强低品位石油资源勘探开发，特别是中东部地区的长庆、胜利、大庆和辽河等油田，低品位储量动用程度不断提高，低品位产量比重不断上升。但低品位石油资源开发中还面临两方面问题。

一是投入高、效益差。受资源禀赋决定，低品位资源开发难度大，投入比常规油藏明显偏高。以重油热采为例，需要采取向千余米地下油藏注入蒸汽、降粘剂甚至二氧化碳等工艺措施，并需建设额外管道掺水外输。

记者从胜利油田了解到，随着低品位储量开发规模不断扩大，胜利油田百万吨原油产能投资由2006年19.6亿元上升到2012年的63.7亿元。同期，单位完全成本由1046元/吨升至1930元/吨，其中，重油热采单位完全成本为稀油的1.63倍，化学驱产量成本约为稀油的1.3倍。另据统计，目前胜利油田综合含水率高于98%的油井达到3383口，占总开井数的14.7%，年产油122.8万吨，占总产量的4.5%，这些油井的吨油完全成本近3000元，成本压力较大。在原油价格超过100美元/桶的条件下，2012年胜利油田有6.3万吨原油产量处于亏损状态。

二是现有政策支持力度较小。据介绍，目前国家有关低品位石油资源开发的政策，主要涉及矿产资源补偿费、资源税和探矿权采矿权使用费等三个方面。综合三方面的优惠政策，在油价100美元/桶的条件下，低品位资源可减少2.2~2.8美元/桶的税费负担。但与此同时，我国对石油企业征收的特别收益金，实行无差别的统一征收办法，当油价为100美元/桶时，每桶低品位原油同样需交纳15.5美元的特别收益金，数额远高于2.2~2.8美元/桶的税费优惠，提高了低品位资源开发门槛，一定程度上制约了资源的有效开发利用。

——国外支持低品位石油资源开发利用的政策要点

据了解，美国、加拿大等主要资源国普遍重视低品位石油资源的开发利用，特别是美国政府针对低产井和三次采油等低品位资源制定了较为系统的扶持政策，促进了低品位资源的有效开发。分析表明，美国和加拿大等国家促进低品位石油资源开发利用的优惠政策主要有三类。

一是边际油气田和低产井开发鼓励政策。美国1981年《税收改革法》规定，对低产井免除暴利税，对停产再开发的油井免征生产税。美国内政部土地管理局规定，对单井产量平均低于15桶/日的石油尾矿井，采用滑动比例的方式降低矿区使用费率，该政策从1992年生效，并一直沿用至今。美国税法第45条规定，对产自国内边际井的原油给予3美元/桶税收减免。在以上政策支持下，目前美国单井日产量低于0.3吨的油井约占总井数70%以上，仍保持了有效开发。加拿大对低品位石油资源开发也实行了税费减免，如阿尔伯特省对恢复生产井的前800立方米原油产量免征矿区使用费。

二是稠油、三次采油(EOR)鼓励政策。1989年美国国会通过法案，对低产井、重油、边际油井及采用三次采油技术提高采收率的，支出资本的10%可抵免税费。加拿大萨斯喀彻温省根据原油开采难易程度和开采时间，将原油产量分为重油、非重油、提高采收率等七种类型，按等级分别收取生产税，重油和提高采收率原油的生产税率最低。

三是实行资源耗竭补贴制度。美国、加拿大、印度尼西亚和马来西亚等国家建立了资源耗竭补贴制度，设立专门的资源耗竭补贴基金，支持低品位石油资源勘探投入，促进低品位石油资源开发。

——关于提高我国低品位石油资源开发利用效率的建议

在现有技术经济条件下，低品位资源开发面临不少难题，但通过加大政策支持力度，提高低品位资源的利用效率大有可为。记者从胜利油田了解到，现有未动用开发的特低渗(渗透率小于10毫达西)和重油储量4.7亿吨，如将其全部动用，即使按照当前19.4%较低的采收率测算，可增加可采储量9000万吨；已动用特低渗、重油等低品位资源共计6.44亿吨，采收率仅为19.4%，如果能达到油田平均采收率28.7%的水平，将增加可采储量6000万吨，相当于找到一个地质储量2亿吨的大油田。

在我国石油安全面临严峻挑战的形势下，充分挖掘低品位资源潜力，提高资源利用效率，既是石油企业持续发展的现实需要，也是确保国家石油安全的战略选择。孙焕泉建议从减免低品位石油资源特别收益金、扩大资源税优惠政策覆盖范围、建立低品位资源耗竭补贴制度等方面支持低品位是有开发利用。

减免低品位石油资源特别收益金。现行石油特别收益金的起征点为55美元/桶，起征点税率为20%，油价每上升5美元税率提高5%，75美元以上按40%征收。从石油企业的生产现状看，受低品位资源比重不断上升、勘探开发难度加大等因素影响，生产成本持续上升，目前低品位原油产量成本大多高于特别收益金起征点。建议国家对低品位石油资源实行差别化的特别收益金政策：一是提高特别收益金起征点，将重油热采、低渗特低渗、化学驱以及高含水(含水率超过95%)等类型油藏的特别收益金起征点上调为70~75美元/桶。二是在一定期限内免征特别收益金，如在低品位资源开发初期(3~5年)免征特别收益金，促进低品位石油资源开发。

扩大资源税优惠政策的覆盖范围。目前国家对低品位资源的资源税优惠政策，主要针对高凝油、重油或化学驱等资源，没有包括低产、低渗、高含水等类型资源。为进一步加强低品位资源开发利用，建议将低产、低渗、高含水等类型资源纳入资源税优惠范围。

建立低品位资源耗竭补贴制度。建议借鉴美国、加拿大等国家的做法，设置低品位石油资源专项发展基金，从石油企业上缴的特别收益金等税费中提取一定比例资金，专门用于低品位石油资源的开发或新技术研发投入，通过促进低品位资源充分利用，减缓石油资源的耗竭。