国际气候变化谈判最新进展

2009年是人类应对气候变化的关键年。2007年年底在印尼巴厘岛召开的联合国气候变化大会确立了“巴厘岛路线图”，启动了新的全球气候变化谈判进程。根据路线图，国际社会2009年年底将在哥本哈根就2012年后应对气候变化达成新协议。按照计划，在哥本哈根气候变化峰会之前共进行5轮谈判，旨在为年底在哥本哈根达成新协议铺平道路。

１　谈判总体进展

2009年3月29日－4月8日，为期11天的首轮全球气候变化谈判在德国波恩举行，来自近180个国家和地区的约2700名政府、企业界、环保组织及研究机构代表参加了本轮谈判。在谈判中，各方阐明了各自的立场和目标，确定发达国家在2012年后的温室气体减排目标是哥本哈根会议的核心任务之一。另外，美国政府在气候变化问题上的态度发生了积极的转变。但总体上谈判未能取得实质性进展。

6月1日－12日，第2轮谈判再次在波恩展开，来自183个国家和地区的4600多名代表参加谈判，其目标是为哥本哈根气候变化会议准备谈判文件草案。这次会议标志着谈判进程的重大转变，各国代表首次对谈判文件草案进行实质性磋商。这份文件草案涵盖了在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）之下采取的长期合作行动、加强在适应和减缓气候变化方面的努力及其融资、技术交流和能力建设等一系列问题。

在第2轮谈判中，“长期合作行动特设工作组（AWG-LCA）”和“京都议定书特设工作组（AWG-KP）”的工作均取得了一定进展。AWG-LCA最终形成了一份长达200多页的应对全球气候变化新协议草案。在这个文件中，发展中国家提出了通过建立有效机制解决减排、适应、技术、资金问题，为公约全面、有效和持续地实施提出具体建议。但会议形成的谈判文件主要是各方观点的汇编，并未反映各方的共识。AWG-KP在减排方面取得了一定进展，但发达国家的减排指标依然不足，其减排承诺与科学家的要求仍然相差很大。

这次谈判展现了各国的立场。美国首次提出较为详尽的建议，称美方愿意达成“全面的协议”。建议的核心内容是把各国分成3个等级：第1等级是“工业国家”（即发达国家），要求它们到2050年减排80%；第2等级是发展中国家，但区别对待；第3等级是最不发达国家，对它们进行直接援助。美方的建议初步受到欢迎，各方对美国现任政府愿意加入谈判的态度表示认可。但由于美方的建议未细化，各国对此还处于研究阶段。

欧盟的立场仍然是，到2020年欧盟在1990年的基础上减排20%，但如果其他发达国家共同参加，欧盟可减排30%。日本政府提出，在2020年比2005年减排15%，这相当于在1990年的基础上降低8%，仅比在《京都议定书》中承诺的2012年温室气体排放量在1990年的基础上减少6%多出2%。中国等发展中国家普遍要求发达国家在整体水平上到2020年将温室气体在1990年的基础上至少减排40%。根据发达国家（不含美国）提出的数字测算，发达国家只达到在1990年基础上减排24%的目标。其中美国提出的目标仅相当于在1990年的基础上减少4%；加拿大提出在1990年的水平上减排2%。发达国家承诺的减排目标离发展中国家的希望相去甚远，也远未达到“巴厘岛路线图”提出的到2020年将发达国家的温室气体排放量在1990年的水平上降低25%~40%的目标和到2050年实现全球排放量减少50%的目标。这将成为今后谈判的最主要争议点。

归纳起来，当前谈判中的分歧主要体现在3个方面：一是发达国家对《京都议定书》第二承诺期（2012－2020年）的温室气体减排承诺非常保守，达不到科学家和发展中国家预期的目标；二是对于发展中国家最为关心的环保技术转让和资金支持问题，发达国家一直未做出回应，也不愿进行谈判；三是发达国家试图向发展中国家转嫁责任，企图给发展中国家制定减排指标，对此许多发展中国家表示，在获得资金和技术支持之前是不可接受的。

2 与林业相关议题的进展

2.1 土地利用、土地利用变化与林业

土地利用、土地利用变化与林业（LULUCF）是全球气候变化谈判的重要议题之一。为减轻发达国家的减排责任，《京都议定书》规定了3种灵活机制，其中清洁发展机制（CDM）与发展中国家有关。通过这一机制，发达国家以提供资金和技术的方式与发展中国家合作，实施具有温室气体减排效果的项目，用比较低廉的成本获得温室气体减排量。这些减排量经过核证后，就可用以抵消其部分减排指标。同时，在这种项目实施过程中，发展中国家通过合作可获得资金和技术，并且有助于推进发展中国家的可持续发展。在第一承诺期间内，与LULUCF相关的CDM项目仅限于造林和更新项目活动。由于种种原因，其规则和程序相当复杂。迄今为止，全球除了2006年中国广西珠江流域更新项目注册成功并已实施之外，今年年初又有5个林业CDM项目注册成功，分别来自摩尔多瓦、印度、越南、印度和玻利维亚。目前，很多国家都建议对现行的CDM造林和更新规则进行修改，以便进一步推进项目实施。

在当前谈判中，AWG-KP讨论了与LULUCF相关的几个问题，特别是讨论了收获的林产品和森林经营的碳核算方法。会议鼓励各缔约国于2009年8月之前递交提案，以便更好地处理后京都协议中LULUCF问题。到目前为止，UNFCCC秘书处已收到中国、哥伦比亚、白俄罗斯、澳大利亚、日本和巴布亚新几内亚提交的6份提案。

2.2 减少发展中国家毁林排放

政府间气候变化专门委员会（IPCC）的历次评估报告都证实，毁林排放的温室气体约占全球温室气体总排放量的20%左右，超过全球交通部门的总排放量。全球毁林活动主要发生在巴西、印尼等热带发展中国家。因此，一些热带地区的发展中国家希望将减少发展中国家毁林排放（REDD）纳入气候公约谈判进程，并希望借助某种激励机制和政策，来促进这些发展中国家因避免或减少毁林导致的排放而获得补偿资金。2005 年7 月，巴布亚新几内亚和哥斯达黎首次向UNFCCC秘书处建议，在第11 次缔约方大会（COP11）临时议程中增加“减少发展中国家毁林排放：激励机制”的议题，得到了多个国家的支持。2007年巴厘岛行动计划将REDD作为重要的减缓措施纳入其中。随着谈判的深入，这个议题由最初仅仅关注发展中国家的毁林排放，扩展到了包括减少森林退化导致的排放，以及森林保护、可持续经营和森林存量增加（简称为REDD+），以及林业部门之外的导致毁林和森林退化的活动（REDD++）。

当前的谈判中，AWG-LCA讨论了关于REDD的政策方法；公约科技咨询附属单位（SBSTA）讨论了方法学问题、REDD参考水平问题，以及是否要求发展中国家使用最近通过的IPCC指南等。在达成协议之前，许多重要问题还需要进一步讨论，如REDD活动的范围（REDD、REDD+或REDD++）、融资激励机制的形式（基金、基于市场或两者的混合）、REDD是否用作为碳抵偿、REDD与国家缓减行动（NAMAs）之间的联系等。很多缔约国还强调有必要保证REDD尊重土著居民和森林社区的权利，以及保护生物多样性。会谈中，REDD+得到各缔约国广泛的支持，REDD++也得到一些缔约国的支持。发展中国家希望发挥林业在应对气候变化中的作用，并希望将林业减缓气候变化纳入应对气候变化的国际进程，以促进解决林业发展中面临的突出问题；发达国家则希望在后京都时代用更多的土地与林业活动来帮助其完成第二个承诺期的减排任务，以便减轻工业、能源领域的减排压力。由于各缔约方之间存在很多分歧，以及减少毁林在控制温室气体中的重要性，该议题也将是今后谈判的热点。

3 前景展望

在年底哥本哈根大会之前还将举行3次谈判，包括8月在波恩举行1次非正式磋商、9月和11月在曼谷和巴塞罗那分别举行2次谈判会议。以后的几轮谈判中，各方将寻求弥合分歧和差距，争取在哥本哈根气候变化峰会上达成一项新的协议。此外，哥本哈根会议召开前的一些重要国际会议，包括7月的8国集团峰会和9月的世界首脑会议都可能成为气候变化谈判进程的推动力。

UNFCCC秘书处执行秘书德博埃尔指出，在哥本哈根大会上达成的协议必须在4个议题上“表述清晰”，即发达国家的减排指标、发展中大国限制排放增长所采取的措施、帮助贫穷国家适应气候变化和提供控制排放的资金支持、未来协议的“基本构架”。显然，在哥本哈根达成一项新协议之前，还有很多问题需要解决。第2次谈判形成的新协议草案将为今后的谈判提供基础材料，最终哥本哈根新协议的关键要素将由此产生。