火电审批权应该取消

随着油气、煤炭、新能源等领域数十项相关审批权的陆续取消和下放，关于火电审批权何去何从的议题引起了业界关注。火电审批权在我国延续数年，其依据是什么？随着改革的推进，该项政策是否需要调整？记者就这些问题采访了国际能源署全球能源展望组高级能源专家张树伟。

记者：近些年我国火电项目审批的依据是什么？

张树伟：项目审批是计划经济沿袭下控制项目投资的政府管理方式。其审批的“显性”依据有3点：一是控制总的建设规模，让火电项目既满足需求，又不造成浪费；二是考核项目的内部收益率（IRR）要保证达到基准收益率；三是其他一些宏观整体考量因素，比如区域发展政策等。

记者：火电审批是否有其存在的必要性？

张树伟：不一定。首先，计划与规划一直是中国特色，最常用的语言就是“准确把握未来趋势”，即根据需求确定供给规划盘子，然后按照一定规则布局项目。但是实际上，无论是在计划经济条件下还是在市场经济条件下，这一点都很难做到。因为经济中伴随着大量的分散决策，需求很大程度上受到各种政策以及人们选择的影响，未来需求的不确定性是固有的。事实上，中国从“六五”时期至“十五”时期都经常处于严重缺电状态。这一方面印证了“计划经济就是短缺经济”的说法，另一方面也显示了规划有时的无能为力。

其次，在市场经济条件下，业主自会认真考量项目盈利与否，不需要政府担心。现实中，由于电力行业是资本密集型行业，“预算软约束”的国企众多，地方经济财政对项目也很倚重，这使得很多电力企业不是追求自身利润最大化的自主经营实体，而成为了政府决策的附庸，或者成为以规模最大化、投资最大化为目标的主体。而投资的失误，也缺乏明确的责任主体。这是中国产能过剩的重要原因，投资主体不明确，风险分担不明确。

此外需要注意的是，审批权由相关部门自由量裁，其操作中也容易衍生自由处置与权力寻租。

记者：照您的说法，火电审批权应该调整了？

张树伟：理想的长期情况是：电力企业自负盈亏，在市场竞争充分、决策独立的情况下，火电审批权需要彻底取消。当然，下放火电审批权并不意味着问题都解决了，而是产生的问题相对要减少很多。目前地方政府负债高，社会银根收紧，“预算软约束”的问题得到了一定的约束；电力需求不旺，企业对项目上马的市场与盈利前景必须有所考量；再者，权力下放少了一道中央层面的手续，交易成本可以降低不少，而地方对各地的省情也更了解，即使犯了错误，其影响也会小一些。

另外，从电力发展形态方面看，分布式、分散化的电力系统具有充分的灵活性，应该是未来的发展方向。减少大范围跨区输电的规模应为未来电力规划的目标，将审批权下放有利于这一目标的实现。

记者：如果取消火电审批，发电企业作为自主的投资主体会不会出现混乱局面？

张树伟：这需要定义什么叫“混乱”，什么叫“有序”。如果企业是自主决策，那么盈亏自己会去衡量，如果产能过剩，其投资冲动的风险就不大。即使有，其损失也是分散到个体上，不属于政府担心的范围。当然，上马的火电项目要符合环保、安全、用工标准，这些外部性影响最需要政府重视。这些搞不好，项目上马的“输家”就可能是项目外的个体，这是不公平的，也是严重违背总体效率原则的。应对这一问题的“药方”应该是政府严格执法，加强监管，而不是“中央政府上收权力管起来”。

记者：目前各省都有火电发电量计划指标。在目前的这种情况下，是否应该调整这一规定？

张树伟：“平均发电量”指标从哪种角度看都是不合理的。如果仍然在审批的框框里转悠，反而会增加新的自由量裁权导致腐败。

总之，长期来看，电力缺乏竞价市场才是问题的根源。电力市场缺乏产生了如下不良后果：第一，上网电价无法通过市场发现。政府确定的“标杆电价”一定程度上消灭了电力供求信号，由于信息不对称，各省的标杆电价标准早就脱离了电力建设的各项成本实际，而现实中的环保执法不严，企业通过节省环保成本等实现了电厂的正收益；第二，“大锅饭”的电量指标分配无助于技术的进步与“奖优惩劣”；第三，企业不会专注于提高效率，降低边际成本以提高自己的市场份额，而是专注于练“外功”，跑项目审批，跑电量指标，跑优惠政策，这反过来又成了政府进一步加强管制的理由；第四，电网专享“独买独卖”的垄断地位，电价机制固定僵化，对电厂的所谓“计划外”电量压低收购，制造各种收费事端，迫使电厂在其他地方想办法省成本，这也是企业环保、设备质量不过关的一个重要原因。