能源全产业链市场化改革思路

我国在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，各个行业和地区转轨进度不一，全面市场化改革的任务尚未完成。在条块分割的体制下，经济领域中的问题，如果只对行业自身或在某一地区范围内进行改革已很难找到解决途径，需要探索新的研究视角、分析框架和解决路径。

一、条块分割带来的改革难题

在我国市场化改革初期，国家只要减少计划、放开市场，就能解放生产力，带来巨大的改革“红利”。当这些红利释放完后，形成了计划、市场并存的局面。虽然中央明确了市场化的改革方向，但各方面对市场化的目标、路径、效果的认识并不一致，使改革处于前所未有的复杂局面。这种困境在更深层次上体现为方法论的困境，主要包括以下几方面：

一是问题导向受制于条块分割。从1993年开始，中国从增量改革、局部改革进入到全面深化经济体制改革阶段。但各项改革仍是以条条（行业、行政隶属关系）或块块（区域）为单位提出方案，可以看作是“点式改革”。“点”与“点”之间没有形成一种有效的改革步调协调机制。近年来，国家很难为解决某个经济领域中的突出矛盾，形成跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案。局部改革与全局改革缺少统筹协调。

二是目标模式辨识模糊。改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这一点在全国上下基本达成了一致。但在实践中什么是市场化改革，各参与方缺少共识。一些所谓改革措施以市场化的面目的出现，实质上是计划体制的变种。

三是路径设计屈从主管部门与既得利益。在改革决策过程中，行业主管部门以及行业中具有优势的国有企业具有较大话语权。遇到改革的不同意见，为避免矛盾激化，决策部门往往取“最大公约数”。由于改革路径的选择并不完全基于公共福利最大化，往往使出台的改革方案成为权宜之计，达不到预期效果。

四是行政主体与改革主体同构。近年来，大量的改革方案出自行业主管部门和地方政府，改革主体与行政主管部门几乎同构。改革主体在制定方案时，既要考虑公共福利的最大化，也不可避免地曲从自身利益最大化，当二者产生矛盾时，没有一个有效的制度可以保证他们不使公共福利让位于自身利益。比如，近年来出现的不少“以批代管”、“以审代管”，名义上是改革，实际上是加强部门权力，这与市场化改革的目标背道而驰。

二、现有体制分型的局限性

在以往的改革研究中，主要将经济体制分为计划体制、市场体制两种，也有学者将计划与市场并存的体制称为双重体制，这种粗线条的划分造成现有体制定位和改革目标模式定位的困难。

现有体制类型划分无法解释政府和企业的非典型行为。一般来讲，理论界对计划体制和市场体制下政府和企业的行为形成了固定的认识模式，但是实际经济活动中，政府和企业的行为具有非典型性。比如，近年来地方政府成立的平台公司大规模举债投资。这类公司行为体现了政府意志，但政府对企业没有下达指令性计划，不调拨企业的产品，政府和企业行为不符合计划经济下企业行为特征。这类公司具有较大的经营自主权，按照市场价格进行交易、招投标等活动，但在市场利率高启时仍在扩大借款和投资规模，不符合市场经济下企业的行为特征。类似这样的企业行为，既不能用计划经济理论、也不能用市场经济理论进行解释，这种情况十分普遍。当我们研究经济体制改革时，如何对现有体制进行定位便成了问题。

理论界对现有体制向计划与市场双向演变的可能性、发生条件及内在规律缺少研究。计划经济本质是管制经济，是政府对经济活动的干预。在中国宣布确立社会主义市场经济体制改革目标后，并不等于计划经济体制就消失了。在传统计划体制尚未完全改革的情况下，又出现了一些新的计划形式。一些行业仍在对企业制定产量、价格指标，并分解下达，以市场经济为名行计划经济之实。对于在什么条件下，现有体制会向市场体制演进，什么条件下会向计划体制演进，其发生条件和内在规律如何，理论界研究明显不足。

双重体制作为单独的制度形态缺少足够认识。理论界普遍认为双重体制是计划体制与市场体制并存的简单组合，甚至对其积极评价超过了负面评价。事实上，经过长期演化，双重体制已形成一种新的制度类型，在这一体制下政府和企业的行为与典型的计划体制和市场体制下的行为有很大不同。允许双重体制长期存在，会导致改革停滞，增大企业交易成本，降低整个国民经济的效率。

忽视计划、市场、双重体制三种制度并存带来的危害和风险。这三种体制并存是计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的现实存在，企业一只眼睛盯着市场，一只眼睛盯着政府，造成了交易成本提高、寻租现象滋生、不公平现象增多，损害了社会公正和公共福利。这种体制带有明显的过度性。但是长期以来，在实践中对这三种体制并存的现象采取了肯定和默认的态度。为解决这种体制下出现的各种矛盾，政府干预微观经济活动的现象明显增多。

三、从体制亚型的角度思考改革

由于现有体制的分类方法过于粗泛，不足以解释很多政府和企业的行为，因此有必要对每一种体制内部作进一步的分类研究。在这里引入了“体制亚型”的概念，即在同一组织制度下，因局部结构差异导致不同特征的体制类型。区分体制亚型的主要标准是，不同制度安排对企业生产产品的产量、价格、生产方向和生产规模的影响程度和影响方式。这里对每一种制度下的亚型进行了初步分类和概述。

第一，计划经济体制及亚型。计划经济体制是指由政府对生产、消费、分配、交换等资源配置活动进行计划安排的经济体制。在确立社会主义市场经济体制改革目标后，计划体制在国民经济中仍大量存在，主要表现为政府对企业规模、产量和价格的控制。按计划手段划分，计划体制的亚型主要有两类，即直接计划与间接计划。（1）直接计划。包括指令性计划和指导性计划。直接计划的方式包括指标控制、项目审批、价格管制等。（2）间接计划。这些计划管理手段也被称为经济杠杆，如国家利用利率、汇率、价格等手段对经济进行调节。我国确立社会主义市场经济体制改革目标后，不再称这些调控为计划管理，但与有计划商品经济时期的调节内容和对象没有本质的区别。

第二，市场经济体制及亚型。市场经济体制是以市场机制作为配置资源基本手段的经济体制。表现为主要依靠供求关系决定企业的规模、产量和价格。现代市场经济体制中政府职能主要体现为管制和市场监管。其体制亚型包括：完全竞争市场、垄断、垄断竞争、寡头垄断四种体制亚型。

第三，双重体制及亚型。在资源配置上计划经济体制与市场经济体制并存的一种制度安排。依政府对产量、价格、生产方向和生产规模的影响程度不同，双重体制亚型初步认定有以下几项：（1）影子计划。政府对国有企业的干预、考核。虽然没有直接下达指令性计划，也不称为指导性计划，但这些考核相当于计划目标。而企业之间不同于传统计划经济时期产品靠调拨，而是按照市场原则与其它企业交易。但交易的目的不是股东权益的最大化，而是为满足上级确定的考核指标。（2）垄断计划。有些行业是传统计划经济中实行指令性计划管理的领域，改革后在形式上转变为企业，其运行机制并未得到根本改革。这一体制兼具市场经济中垄断行业和计划体制下计划管理的特征，但并没有形成类似发达市场经济国家政府对垄断行业的有效监管。（3）外生计划。传统的计划手段，不论是指令性计划还是指导性计划，都是对价格、产量、效益等经济指标作出安排。近年来，在经济指标之外，又对企业增加了环保、节能、减排、减碳等方面的指标要求。这些指标同指令性计划指标一样层层分解下达，对企业的经济行为形成约束。但由于这些指标不是对经济指标的控制，因此我们称之为外生计划。（4）差别管理。对产业中不同企业或不同产品实施不同的管理方式。这种差别有的体现在所有制上，有的体现在政府确定的方向和先进性上。体现在价格上即价格双轨制

双重体制各个亚型的共同特点是，政府对企业的行为进行了干预，但是干预的方式既不同于传统的直接计划、间接计划，也不同于市场经济条件下政府对企业的正常监管，具有相对独立的特征。

四、基于体制亚型的全产业链市场化改革分析框架

一个国家的经济体系是由数量众多的产业所组成，经济运行中的问题一定可以具体到某一个产业领域，而所有的产业又都是某个产业链中的一个环节。现代产业的竞争已经从单个企业的竞争扩展到了产业链的竞争。从产业链的角度研究改革思路，有利于克服条块分割带来的难题。

产业链是对具有供求关系、技术衔接，能够形成上下游关系的产业之间经济活动的集合。一个产业链包括多个环节，每一个环节的体制属于计划体制、市场体制和双重体制中的某种或几种亚型。产业链依其市场化程度，可以分为市场化产业链和不完全市场化产业链。在改革开放之初，中国几乎所有的产业链都是不完全市场产业链。经过30多年的改革开放，一些行业已经实现了市场化。一些产业链成为准市场化产业链，而不完全市场产业链的存在成为影响中国经济稳定增长和结构调整的重要阻力。

不完全市场产业链的运行特点：一是每一个改革参与者在自身利益最大化的局限下所提出的改革方案，可能是坚持市场化方向，也可能是非市场化。二是产业链中有一个环节是计划体制或双重体制，而上下游环节是与之不同的体制类型。在这种情况下，如果不对这一环节进行市场化改革，产业链上下游就只有选择计划体制或双轨制才能避免全产业链的衰退。在计划体制与市场体制相持的状态下，经济体制经常存在回到老路上去的倾向。三是有强势利益方存在的产业链环节，向非市场化方向演变的动力大于向市场化方向演变的动力。四是由无利益相关性的决策机构和独立研究机构进行顶层设计，有利于全产业链向市场化方向演进。

对不完全市场产业链进行市场化改革大致应当经历以下步骤：一是进行问题识别。二是对产业链各个环节的体制亚型作出类型判断。经过三十多年的改革开放，完全典型的计划体制已经不多见，重点是要对非典型性制度和制度亚型作出判断。三是在分型基础上，分析政府和企业等改革参与主体行为。四是按照行业特点和充分竞争的市场化方向，形成改革目标模式。五是提出具体的改革措施。六是实施改革。在以上一系列努力下，使产业链的制度属性向市场类型演变。如果将目前经济体系中的各个不完全市场产业链改革为市场化产业链，将完成大部分市场化改革任务。

五、全产业链市场化改革分析框架若干应用

很多困扰我国经济运行的供求矛盾表现为价格矛盾，但是在交易环节发生的问题仅仅是表象，更深层次的原因发生在产业链的上下游。利用全产业链市场化改革分析框架，可以十分方便地以问题为导向，提出跨部门、跨地区、跨行业、跨所有制的一揽子改革方案。

案例一，煤电矛盾与煤运电产业链。

煤电矛盾表现为，电煤价格大幅上涨时，电价调整滞后，发电企业亏损严重。解决这一问题已经采取的政策包括，煤电联动、对电煤进行限价、煤电联营等。这些方案具有浓厚的计划经济色彩，有的考虑了发电企业的利益，有的损害了下游用电企业的利益，有的损害了煤炭企业的利益，不能满足全产业链利益的最大化的要求，没有解决煤电矛盾。

对煤运电产业链的体制类型分析表明，煤炭由于采用双轨制，属于双重体制下差别管理亚型；铁路运力属于计划体制下的直接计划亚型；电力属于双重体制下的垄断计划亚型，其中电力行业又可作进一步细分，电网是垄断计划亚型，发电企业是影子计划和差别管理体制亚型。煤运电全产业链市场化改革的目标是：电煤实行计划内与计划外并轨，成为充分竞争的市场体制；铁路运力实行网运分开、放开竞争性业务的改革；运输业务完全市场化；路网保持自然垄断，由国家专业部门监管。深化电力体制改革，实行输配分开，电网退出交易主体地位，实现发电与用户多买多卖的直接交易；电网保持自然垄断，电力调度或交易结算独立，电网接受政府部门监管。

案例二：“气荒”与天然气产业产业链。

近年来，中外天然气市场出现两个明显反差，全球天然气供大于求、价格迅速下降；中国天然气价格却持续上涨、供不应求。出现这一问题，主要是我国天然气发展选择了上下游一体化的经营模式，在准入、定价、排产、管输等方面仍延续传统计划体制，扭曲了市场价格和供求关系，成为天然气供求矛盾加剧和价格持续上涨的主要原因。

天然气产业链可以大致分为气源（国内开采、国外进口）、网输、城市用户（或企业用户）、居民消费几个环节。对全产业链体制类型的分析表明：（1）气源中，国内开采的区块为登记获得，而不是像国外一般是招标获得，属计划体制中的直接计划亚型。国外采购只有中石油、中石化、中海油等少数企业具有经营权，属市场体制的寡头竞争亚型。这些企业既要按照市场需求组织生产，也要完成国家的规划和计划下达的任务，同时兼有双重体制中的影子计划亚型的特征。（2）管网运输属市场体制中的垄断亚型。（3）城市管网属市场体制中的垄断亚型。

将天然气这一不完全市场产业链改革为市场化产业链，需要作的工作包括：（1）在资源勘探开发领域，实行区块出让的招投标制，使之转变为充分竞争的体制亚型。（2）进口环节完全放开，转变为垄断竞争的体制。（3）管网运输业务从“三桶油”剥离，保持自然垄断，但应接受政府监管。

案例三：住宅限购限价与土地房屋产业链。

近年来，我国房地产价格持续大幅上升成为经济领域的突出矛盾，一些地方甚至出现了对住宅限购、限价的计划管理方式。分析房地产的产业链，包括土地出让、施工安装、房屋销售这几个环节。后两个环节已经完全市场化，但土地出让环节包含了指标控制、项目审批、价格管制，属计划体制下的直接计划亚型。

由于中国土地实行公有制，国家垄断一级市场，对供给造成抑制。土地的短缺抬高了地价，进而抬高房价。解决房价过高的问题，关键是要允许有更多的土地进入一级市场。除非国家对土地实行完全的市场化改革，建立充分竞争的市场交易制度，否则在这一产业链的下游必须进行计划管控。