邓聿文：政府不能垄断安全生产的监管权力

最近接连发生的两起矿难--山西王家岭煤矿透水事故和河南伊川国民煤矿瓦斯爆炸事故——又把国人的视线拉回到煤矿安全上来。事实，今年以来，已发生多起煤矿安全事故。

这些年来，矿难声声。尽管国家采取了一系列措施加强安全生产工作，并投入相当大的精力，从法制、体制、机制和资金等方面大力整治矿难，但矿难似乎就像一个“顽疾”一样难以根治。这里的原因，从大的方面看，与我们奉行的GDP主义发展思路有关，在各级官员的政绩考核主要取决于经济增长的情况下，要想GDP不带血，很难；从小的方面看，矿难的发生，多半是由于企业的安全生产投入不足，矿工不注意安全操作，缺乏相关安全生产常识引起的。

但是，有一个方面我认为我们还没有足够的重视，这就是政府对企业安全生产的监管思路和方式有问题。企业是否重视安全生产，很大程度上视乎政府的监管而定。实事求是地说，近年政府无论在企业安全生产的监管上，还是在对矿难的处理上，都比过去更为严厉。一个表现就是对没有直接责任的领导人免职或让其“引咎辞职”.然而，这些“看起来”应该非常有效的举措并未阻止矿难的脚步。原因出在两个方面。一是辞职规定本身有问题。安全事故虽然天天发生，但需要县市长辞职的特大事故毕竟是小概率事件。从这些年的统计来看，每年也不过十几起。而全国有2000多个县，把它们分摊到每个县上，概率不到1%.为了这么个可以忽略不计的概率，作为一个理性人，谁会使自己的神经绷得紧紧的，始终处于一种高压状态？另外，按规定如果死30人县长要辞职，死29人就不用辞，尽管性质一样恶劣，但只要不超过这个标准，哪怕一年发生10次矿难，县长们都不用担心乌纱帽丢了，这就在很大程度上等于给官员们吃了一颗“定心丸”,只要没有达到或“突破”规定中的“数额”限制，对于任何事故都不必害怕，组织上也不会责令辞职，这客观上会刺激一些人瞒报和少报。所以，在矿难上，动辄拿官员是问的处理方式，很可能适得其反。

另一个方面，也是更深层的原因，与我们的监管思路和方式的不当有关。尽管态度严厉，但如果监管思路有问题，企业并不会去真正重视安全生产，或者思想上重视，行动上不重视。我们看到，每次矿难发生后，监管部门总要说，企业没有认真执行国家的有关安全法规，企业为什么没有认真执行？难道他们不清楚死了人政府是要严厉处理的？根子就在于政府的监管不对，但对这一点，监管部门却避而不谈。

政府的监管失误在于政府独家垄断了监管权力。表面看起来，我们的安全监管遵循的是“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督”的方式，但实质奉行的是政府中心主义思路，政府垄断了安全生产的监管，企业、社会和群众，则沦为政府的小伙伴，扮演着公共事务或灾害处理中可有可无的小角色。

以“政府中心主义”的思路来监管企业安全生产，它的危害是，一旦政府官员被利益关联方摆平，企业安全就会处于失控状态。原因很简单，政府垄断了企业安全的处理，在缺乏监督或监督不力的情况下，政府出台的任何防范和应对措施，都有可能成为官员以权谋私的寻租工具，成为官员与不法企业主分享企业利润的工具；另一方面，既然官员拥有主宰公共安全的权力，也就意味着他要担负绝对的责任，因此，当这种责任对他不利时，他就可能卸责，从而形成政府内部各职能部门的权责不明。而政府内部的权责不明往往会导致在重大事故发生时，政府启动调查的行动比较缓慢。

例如，这次发生透水事故的王家岭煤矿，据初步调查，是因为赶工期而忽视安全。它为什么要赶工期？原来这是个国家“十一五”重点工程，在国务院都挂了号的，施工方因加快工程进度曾先后收到有关方贺信14次。在这种赶进度的要求下，放松对安全生产的监管也就在所必然。

所以，真要遏制矿难，必须改变目前这种政府对企业安全生产的监管垄断，引入社会多元监督的治理模式，赋予任何公民、法人和其他组织的社会监督权。只要公民有证据表明企业管理或者政府管理出现缺陷可能导致事故，并且向行政机关提出了检查要求，国家机关就必须受理并启动检查程序。在此基础上，辅之企业履行公共义务的刚性要求，包括从企业利润中提取资金设立公共安全基金，同时制订严格的法律，发挥法律在危机事件的预防与应对作用。

当然，要跳出政府中心主义的监管思路治理矿难，目前还有一定难度。因为对于一个手握社会大部分公共资源的政府来说，要它放弃部分权力和资源是很困难的。尽管如此，安全监管关系到人命关天，政府必须尝试着赋权于社会组织和个人，对企业的安全生产状况以提请调查。这并不是要政府卸责，而是将目前事实上的一个监管主体变成多个主体。唯有这样，才能改变我们对安全问题的被动监管、穷于应对的非良性发展局面。（作者系《学习时报》副编审）