欧盟推出最新气候变化战略

近期行动务实而长期行动务虚

《哥本哈根协议》要求发达国家于2010年至2012年向发展中国家提供300亿美元快速启动资金援助，到2020年应通过不同渠道为发展中国家每年筹资1000亿美元。近日，欧盟推出了最新气候变化战略，希望为全球气候变化谈判注入新的动力，以期继续扮演推动全球应对气候变化急先锋的角色。

该战略包括近期行动和长期目标。近期行动是欧盟坚持把温室气体升温控制在2℃以内作为目标，通过坚持联合国进程，与各国积极协商，筹集快速启动资金（2010年至2012年）和长期资金(2013年至2020年)，构建高效透明的监测、报告和核查框架，以及进一步推进国际碳市场等措施，推动《哥本哈根协议》的实施。长期目标是欧盟将推动低碳经济发展，制定2050年欧盟向低碳经济转型的发展路线，实现温室气体到2050年减排80-95%的目标，促进发达国家到2050年温室气体排放降低50%目标的实现，积极推动全球共同应对气候变化进程。

这是欧盟在哥本哈根会议后，首次就推动新一轮气候变化谈判正式提出自己的新战略。这一战略为推动全球尽快达成具有法律约束力的协议，共同推进全球应对气候变化谈判传递出积极信号，也给哥本哈根大会后略显沉闷的全球应对气候变化行动注入了新的活力。在该战略中，欧盟有关快速启动资金和长期资金的筹集、进一步推进国际碳市场发展等行动，值得我们关注。

每年为快速启动资金供资24亿欧元，对执行承诺亮出高姿态

该战略明确指出，为了实现《哥本哈根协议》要求的2010年至2012年间发达国家向发展中国家提供300亿美元快速启动资金的承诺，欧盟及其成员国将通过协调机制，履行欧盟委员会在2009年12月份提出的、2010年至2012年每年筹集24亿欧元的承诺，并强调要尽快兑现这一承诺。

欧盟的这一表现无疑是积极的。按照这一承诺，欧盟在2010年至2012年间将可提供72亿欧元快速启动资金，约为《哥本哈根协议》提出的300亿美元快速启动资金的三分之一。作为主要出资方之一的发达国家，欧盟的这一承诺给世界一个积极的行动信号，有利于促使美国、日本等发达国家尽快采取相应的行动，推动全球应对气候变化行动迈出实质性的一步。

三种渠道筹集长期资金，态度有转变但内容仍空洞

欧盟在该战略中指出，《哥本哈根协议》中承诺的2020年前每年为发展中国家减缓和适应气候变化活动提供的1000亿美元（约合730亿欧元）长期资金的筹集，将主要依赖于三个渠道：首先是国际碳市场。欧盟认为，如果设计合理，则2020年前国际碳市场每年可为发展中国家带来高达380亿欧元的资金量。其次是国际航空、海运温室气体排放权拍卖所得。欧盟将在欧洲排放交易体系下拍卖其国际航空和海运温室气体排放权，拍卖所得用于长期资金。最后是国际公共资金。2020年前该部分资金在每年220亿至500亿欧元，欧盟将承担其应承担的合理部分。

欧盟这次在筹集长期资金方面的表态，与其先前的表态相比有一定的进步。欧洲理事会在2009年10月30日就国际气候变化资金机制问题的决议中曾指出，到2020年发展中国家每年需要的1000亿欧元将通过发展中国家的自身努力、国际碳市场和国际公共资金三个渠道来共同解决。可见，欧盟在哥本哈根会议之后在该问题上的态度有了较大的转变，特别是不再强调把发展中国家自身的努力作为长期资金的主要筹资渠道。但是，欧盟在该战略中提出的上述三种筹资渠道的有效性如何值得关注。[page]首先，国际碳市场对发展中国家的供资量非常有限，且分布不均衡。事实上，从当前唯一作为促进发达国家资金向发展中国家流动的国际碳市场机制——清洁发展机制（CDM）项目一级市场的发展情况来看并不乐观。据统计，从2005年正式开展CDM碳交易到2009年年底，CDM一级市场的累计交易额只有30余亿美元（约合22亿欧元），即从2005年到2009年，发展中国家通过国际碳市场获得的资金只有30亿美元，而且这些资金在发展中国家中分布很不均衡。其中，2009年全球CDM一级市场的碳交易额仅为10亿美元（约合7.3亿欧元）。可见，到目前为止，全球CDM一级市场的发展水平与发展中国家开展应对气候变化所需的大规模资金需求相比，只是杯水车薪。欧盟认为2020年前国际碳市场每年可为发展中国家带来高达380亿欧元的资金量的估计过于乐观，不排除其有推卸出资责任的嫌疑。另外，碳交易是纯市场行为，存在众多不确定因素，其资金性质难以满足《哥本哈根协议》阐明的“应向发展中国家提供更多的、新的、额外的、可预见的和充足的资金”的要求，难以成为长期资金的主要资金渠道，只能是一个有益的补充。

其次，国际航空、海运温室气体排放权拍卖所得尚是一个未知数，并有可能将发展中国家的航空、海运行业也纳入其中。把拍卖国际航空、海运温室气体排放权所得用于长期资金是欧盟的一个新思路。这可看作是对《哥本哈根协议》中提到的“私营部门资金”的细化，使其更明确、更具有操作性（《哥本哈根协议》要求发达国家到2020年每年为发展中国家联合筹集1000亿美元，其来源主要是公共部门和私营部门）。这是该战略的又一积极面。但是，以我国为代表的一些发展中国家反对把发展中国家的国际航空、海运排放问题纳入该拍卖体系，认为这违反了“共同但有区别的责任”原则。另外，国际航空、海运温室气体排放权拍卖具体如何实施、拍卖数量有多少、拍卖价格如何，仍是未知数。

最后，欧盟在国际公共资金问题上的态度原地踏步，没有实质性行动。欧盟在该战略中依旧把国际公共资金作为长期资金的最次要来源，依旧认同到2020年每年需要220亿至500亿欧元国际公共资金，强调仅承担其应该合理分担的部分，回避了出资额。对发展中国家而言，唯有国际公共资金最能满足《哥本哈根协议》提出的“更多的、新的、额外的、可预见的和充足的资金”的要求，才是长期资金的最主要保障。

2012年后CDM将继续，给国际碳市场各参与方吃定心丸

该战略明确指出2012年以后CDM将继续存在，但必须在其环境完整性、有效性、效率和治理方面进行改革，要加大对最不发达国家CDM的关注，同时强调将与美国等国家协调，推动CDM项目从单个项目模式向行业模式转变。

欧盟的上述表态对于国际碳市场的发展具有重要意义。自2009年以来，2012年以后CDM是否还会继续存在是笼罩在国际碳市场上一片厚重的阴云，无论是碳交易的买家还是卖家，对是否继续开发CDM项目都持有浓重的观望心态。欧盟的这一表态无疑为国际碳市场的各参与方吃了一颗定心丸。

关于欧盟要求对CDM进行改革的举措，其中的挑战和机遇并存，我国需要密切关注其哪些是合理的，哪些会伤害包括我国在内的发展中国家利益，在CDM改革过程中要积极参与新游戏规则的制定。其中，CDM项目从单个项目模式向行业模式转变将是一大变革。对此，一方面要谨防欧盟利用行业模式CDM向发展中国家强加减排义务；另一方面也可利用行业模式的优点，与欧盟等发达国家谈判，要求采用符合发展中国发展水平的或渐进的行业标准，而不是采用一刀切的行业标准或对行业温室气体排放封顶的做法，使行业模式能够为发展中国家的节能减排和可持续发展服务。

总之，欧盟最新的气候变化战略表达了其继续积极推进全球共同应对气候变化的政治意愿，近期行动较实，长期行动较虚，对下一步全球气候变化行动还是有积极意义的。