对滇西小煤矿实现“零死亡”目标的路径思考

煤矿井下工作人员面临各种自然灾害（顶板、瓦斯、粉尘、透水、火灾等）和机械设备伤害对于生命安全和健康的威胁。矿工不但承担了繁重的工作，还在事故中失去生命、受伤致残或者在井下高浓度粉尘场所工作后患上尘肺病。

煤矿安全工作的根本目的是保证矿工的作业安全、健康，使得他们的生命和健康免受伤害。生命和健康，对每个人都同样的神圣和珍贵，把“零死亡”作为煤矿安全的目标，为之不懈地奋斗，是真正落实“安全第一”的方针和尊重矿工生命的实际行动；就滇西小煤矿目前的现状，要实现这个崇高的目标，任务十分艰巨。既需要对煤矿企业的生产经营格局进行调整，也需要改变安全管理的薄弱环节。

一、滇西小煤矿的历史沿革及防灾能力现状概要

在上个世纪九十年代发展乡镇企业的时候，产煤县内各种所有制（县属国有、乡镇集体、私人合伙）的小煤矿大量涌现，有的县内多达一千多个小煤窑。小煤窑除了人力和简单的挖煤工具外，无资金、无设备、无证照（连采矿许可证都没有），没有安全保障措施（连瓦斯检查仪器都没有），大小事故频繁发生。小煤矿成了生产和生活的手段，而矿工付出的是生命的代价。

2000年以后，国家加大煤矿安全整治的力度，重点县内煤矿从原来上千处（如华坪县、祥云县）降到几十处（华坪49处，祥云37处）。整个滇西区域，现有煤矿169处，其中158处属于生产能力30万吨/每年以下的井工小型煤矿。事故数量虽然逐年明显下降，死亡人数从2002年102人到2006年的54人，再下降到2014年的5人，彻底改变了从前事故频发的局面。

但是，就目前的煤矿现状要实现“零死亡”，是绝难实现的。可以毫不隐晦地说，“零死亡”目标对于滇西的众多小煤矿来说，就如同在浮沙之中建高楼。其根本原因在于煤矿企业内部还没有建立起真正有效而可靠的抵御各种矿井灾害的力量。

单就预防透水事故来说，近年发生的事故就暴露出煤矿存在以下薄弱环节：一是多数小煤矿没有矿井地质报告，含水层、老窑积水情况不清，不能够事先采取针对性的探放水工程，一旦揭穿含水层、老窑积水，必然发生透水事故；二是多数煤矿没有采掘、地测专业的技术人员，遇到透水征兆时，不引起重视或者不能制定科学合理的探放水措施，盲目作业导致事故发生；三是多数矿井没有编制切合实际的水灾预防处理计划，即使编制了一个形式上的文本，但也没有按照规定开展矿井防治水工作。

如上现状的的矿井，几乎没有抵御矿井水灾的能力，更谈不上“有效、可靠”，一旦在受水害威胁区域作业，透水事故的发生就难以避免。滇西为数不少的小矿井在防治顶板、瓦斯、火灾、机械设备等类事故方面也存在如上类似的薄弱环节，事故隐患大量存在。

二、制约防灾能力建设的根本因素是煤矿企业没有实现规模化经营，矿井安全投入没有可靠的保障

总起来说，目前井工小煤矿在防治事故方面的主要制约因素是：一、缺乏专业技术管理团队，没有建立和落实科学合理的规章制度，没有采取严密有效的防灾措施，违章指挥时有发生；二、井下作业队伍不稳定，每年大量招收新工人，缺乏技能熟练的作业人员，违章作业大量存在；三、井下普遍使用落后的工艺和设备，工艺存在安全缺陷，设备安全性能低、故障率高。

以上问题归结为“投入不足”，就是没有投入足够资金来配备专业技术管理团队、维持一支稳定的职工队伍和更新工艺和设备。而造成投入不足的根本原因就是矿井的井田储量小、赋存条件差，单井生产规模小，服务年限短，导致矿井投资方短期行为严重，没有长远打算，只图短期赚钱，没有作煤炭企业长远规划发展的动力。

一个生产能力几万吨的煤炭企业，职工总数不过五、六十人，要长年支付十个人左右的各类煤矿专业技术人员工资，是无法盈利的；即使煤层赋存条件适合机械化开采，采用机械化采掘工艺每年产几万吨煤炭显然只有亏损；要投入大量资金进行地面厂房和井下设施建设达标，矿井服务年限只有八、九，估计也难以收回投资；而这样的矿井要为所有职工缴纳社会保障金，维持稳定的职工队伍也是不可能的。

现今多数小煤矿企业仍然是储量几十万吨，生产能力几万吨，服务年限不超过十年。即使在煤价较高的时候，小煤矿要保证足够的安全投入，使安全条件达到煤炭行业安全标准、规范的要求，也是难以盈利的。

没有能力保证必要的安全投入是井工小煤矿致命的缺陷，严重制约了矿井安全保障能力，煤矿不能够有效可靠抵御事故灾害，就使保护矿工生命安全的所有努力和愿望落空。

三、当前推进工作的途径

“零死亡”目标的提出，是关于人的价值观念的真正转变，需要的是一步一个脚印地踏实推进工作，离开煤矿安全生产的客观规律和煤矿实际的结合是没有其它途径可以实现的。根据目前滇西煤矿现状，煤矿企业要在生产规模提升的基础上抓实安全达标工作；同时要仅仅围绕提高事故防范能力改进安全监管工作。

在企业方面：

（一）一定的生产规模是井工煤炭企业实现安全达标的基础

将小煤矿的生产能力整合到一定的规模，使企业安全投入在经营运行成本中占比合理，企业有能力负担，才能够招聘必要的技术人员，建立一支技术管理团队。企业具有长期开采的储量保证之后，使企业具有长线投资的价值，才能维持一支较为稳定的企业员工队伍；而不是投资方打一枪换一个地方，临时拼凑，然后一哄而散。这要求相应地调整有关煤炭资源、税负的规定，采取进一步整合重组小煤矿的具体措施。只要几万吨规模的小型井工煤矿作为独立的企业存在，其安全保障能力就难以改善，实现“零死亡”就缺乏支撑。

几万吨规模的小型井工煤矿难以聘请和留住专业技术人员。实际情况是：极少数煤矿有一两个专业技术人员，既要委以矿长或者副矿长的职务，又要担任总工程师、技术负责人以至于技术员，技术员还既干采掘通风，又要负责测量、地质，甚至于机电也要兼着干，一身多职责，技术工作只能够蜻蜓点水。光是通风都管不好，何况采掘、机电。这样的煤矿根本不能够实现有效的技术管理。

（二）实现专业化和机械化才是煤矿安全可靠保障

没有专业技能人才，就不能实现严密规范的安全管理，也不能使用和维护设备仪器。很多煤矿的通风安全监测监控系统安装以后，由于不会使用和维护，没有起到任何效果；电气设备不完好，有了探水钻却不能够进行有效的探放水作业，安装了瓦斯抽放泵站却根本不抽瓦斯或者抽放不达标等等。

具备一定规模的煤矿要将过去的粗放管理模式向技术化、专业化转变；从使用安全性能低的工艺设备、大量投入劳力生产向机械化、信息化、自动化生产方式转变，结合实际采用先进的生产工艺和设备，尽量减少人力投入。

（三）企业管理人员和职工要真正树立“不安全，不生产”的行为准则

人的生命权是不可交换的，对生命的伤害是无法补偿的，要把人的生命放在神圣崇高的位置；真正落实“安全第一”，把“不安全，不生产”作为安全管理的准绳，不符合安全标准的规定，就意味着不安全，就不能够进行生产活动。而不是沿袭形式上的呼口号，贴标语，但是对于井下存在的事故隐患视而不见。

要判断是否安全，就必须查清作业前环境灾害威胁和作业过程中的不安全因素，然后采取措施消除环境威胁，比如抽放瓦斯、石门揭穿煤层措施，或者监控作业过程中的不安全因素，比如制定作业规程、落实现场生产指挥和安全检查人员等。

企业的任何井下工程都要要制定不准作业的禁令和紧急撤出作业人员规定，并指定把关人员；无论任何情况，只要违反，任何人都有权停止作业；即使造成经济损失也要坚决制止违章、冒险作业，对按规定制止作业的人员要进行表彰记功和奖励，以形成反违章的风气。

在部门监管能力建设方面：

（四）加强基层监管部门建设

要进一步明确划分部门监管责任和企业安全责任的界限。2010年区域内某起一般顶板煤矿事故处理中，企业人员没有任何一个被追究刑事责任，事故批复也没有提及任何刑事责任追究，但是政府监管部门人员却因为此次事故发生被司法机关以失职渎职为由追究刑事责任。如果监管部门既要监督煤矿安全又要顾及企业生产经营，就难免在执行监管法规时进行权衡规避；如果监管部门有包办企业进行安全管理的行为倾向，一方面是政府部门本身无法代替企业实施有效的安全管理，另一方面是使企业产生依赖思想，不履行作为责任主体的安全职责。职责不清的结果是安全措施不落实和事故发生。

加强基层执法权威，保证执行力。基层执法权威下降，说了不算，部分矿主不把煤炭局、监督管理人员的监管指令当一回事，监督管理人员面对企业理直气不壮，处于尴尬奈何的境地，久而久之，执行力打折扣，严不起来，执行不下去，没有起到应有的监管作用。

县级煤矿监管队伍缺少专业技术人员。招不到、留不住专业技术人才，监管缺少专业化，出现不会管，不敢管，管不了的趋势。监管工作缺少目标，责任不落实，没有激励机制，效能低下。

（五）事故处理要真正做实“吸取教训，落实防范措施”工作，达到防止事故再次发生的效果

除了妥善的善后和严厉的追责，事故处理如果不能够达到“吸取教训，落实防范措施，防止事故再次发生”的目的，可以说事故调查处理的功夫是不到家的。而事故重复发生，说明离真正吸取事故教训、落实防范措施是有差距的。

事故教训，从原因分析得来。只重视直接原因，或者目的性、偏向性地分析间接原因，没有从深层次查找产生这些直接、间接原因的条件和土壤，没有直面更大范围的缺陷和问题，就不能够找出根本原因，无助于从源头上防范事故发生。野火烧不尽，春风吹又生。如果调查结论，缺少证据、科学、逻辑支持，虽然看上去堂而皇之，有权威派头，但是依然缺少说服力。在责任追究上，很多批复只是简单给予人处理结果，没有依据，“戴帽子、打棒子”的模式，离“依法依规”的要求还有较大差距。

针对在煤炭行业内部切实落实防范措施力度不够、与达到“一矿出事故，万矿受教育”目标差距较大的问题，应研究制定进一步的落实机制和措施，以法治保障推进事故防范措施落到实处。一些煤矿对于其它矿井发生的事故，重视不够，还常常对政府要求开展自查自检，上报隐患，或者临时停产等措施不执行，意见很大。

（六）要加强监管执行力的保障措施。曾经发生过监管人员家人受到威胁、个人被设局报复、或家门口被放置炸药的事件，表明煤炭监管执法人员不是没有风险和压力的。与个别法治意识淡薄的小煤矿业主之间，还处于博弈状态。当前，煤矿管理的矛盾较为突出，为了预防事故监管执法必须高标准、严要求，还要加强执法保障能力，有“铁规定，刚执行”具体手段措施。打击不良人员有令不行，有禁不止，无视法治，惯于歪门邪道的的歪风邪气。

（七）严格安全许可

判断一个矿井是否处于安全运转状态的具体方法就是就是看这个矿井是否符合安全规定，如果矿井各项生产作业均符合规定还出事故，那么就是标准还达不到安全要求。

企业要保证各项生产作业按照安全规定进行，要建立和落实安全监督检查制度。为了监督企业落实安全规定，政府成立了安全监督管理机构。

监督管理机构职责之一是对企业进行生产作业的安全核准，在企业具备各项作业条件以后，要经过政府部门对其安全条件是否具备进行审查核实，然后决定是否许可企业进行建设或者生产。如果条件不具备的企业取得了安全生产许可，等于是在核准时同意企业可以在安全缺陷的情况下进行作业。

目前存在的问题主要是企业的技术管理人员配备、地质勘查技术资料、开采工艺及设备方面的条件达不到许可条件。

（八）改进执法检查

由于生产运转是动态过程，生产条件发生变化，政府部门还对其进行适当形式的检查，以监督纠正其违规行为。这个检查只能够按照规定进行，要对职责、形式和内容作出具体规定。如果发现企业存在违规行为，应按照规定责令其改正，并给予处罚惩戒以引起其重视。

在监管执法中还存在以下不足：

一是安全标准没有形成统一完备的规定，有煤矿安全规程、各种操作规程、设计规范、各种有关的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章、地方性条例，还有各级政府和部门文件，政出多门，散乱不统一，规定不一致。应在出台规定时由一个权威部门统一制定和发布，统一标准，便于执行。

二是实际执法检查缺少具体的可操作性细则，导致在执法适用中对违法事实、处理依据存在较多分歧和争议。比如安全生产法、煤矿安全监察条例等规定，发现煤矿在顶板管理方面不符合安全规定的，责令改正、停产整顿或者并处罚款，但是顶板管理的具体内容很多，有采煤工作面支护设计不合理、支护质量差、掘进迎头空顶作业等等许多种具体情况，不同的情况其隐患的情节轻重有明显的差别。应制定煤矿各种安全检查类别的细则和处罚裁量幅度，以便于实际操作。

三是执法工作对于程序、形式偏重，二对于实质内容、效果偏轻，对于形式设定一些与具体工作实际不符合的繁文缛节，浪费了不必要的时间和精力；而对于如何提高效能、解决实际问题、工作中的难点着力不足。应研究制定结合实际，可操作性强的执法方式方法。