景春梅：对能源资源价格改革的建议

价格改革是市场化改革的关键环节。经过30多年市场化改革，我国放开了绝大多数商品和服务价格，以市场为主形成价格的机制基本建立，但目前仍有部分资源能源、农产品、专业服务等商品和服务的价格没有放开。

随着我国社会主义市场经济纵深发展和开放型经济新体制的不断推进，政府对一些领域价格的过多干预成为构建市场体系和全面深化改革的体制性障碍，加快价格改革为市场释放活力已迫在眉睫。

2014年下半年以来，随着国际大宗商品价格持续走低，居民消费价格指数（CPI）涨幅进入下行通道，价格改革迎来了前所未有的良好契机。当前，应抓住物价总水平偏低的重要窗口，以及十八届三中全会以来形成的良好改革氛围，不失时机地启动新一轮重点领域和关键环节价格改革，为市场注入活力，为民众提升获得感。

新一轮价格改革的总体指导思想，是按照十八届三中全会的要求，加快完善现代市场体系，完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。

新一轮价格改革应遵循三个原则。一是以“放”为主，“放”“管”结合。旨在发挥市场的决定性作用，最大限度地缩小政府定价范围，放开重要商品和服务价格的同时，制定相应价格行为规则和监管办法，规范经营者的价格行为。二是有涨有落，合理引导投资。适应市场供求关系和国内外市场新形势新变化，实事求是，科学施策，打破“价格改革就是涨价”的魔咒，对一些仍需政府调控的重要商品和服务，价格该涨就涨，该降就降，让投资者得到合理回报，吸引社会资金进入短缺的公共服务领域，缓解因供给不足而导致的价格虚高和服务质量差等现象，增加改革动力，激发市场活力。三是将改革成果惠及社会，着力提升民众获得感和幸福感。用好国际能源资源价格下跌的“输入性价格红利”，最大限度惠及民众，避免“成品油消费税两个月三次上调”引发民众意见情况的一再发生。

新一轮价格改革的重点，是聚焦于矛盾较为突出的能源资源、药品和基本公共服务等重点领域和关键环节，实施符合行业特点和市场需求的实质性改革，形成主要由市场决定的价格机制，同时做好监管和监测，构建公平公正的市场秩序。

能源资源行业是国民经济基础性产业。长期以来，我们对能源资源市场化改革采取了较为谨慎的态度，生产经营主要由国有企业承担，价格主要由政府制定，供需关系紧张，体制矛盾突出。能源资源价格改革虽每每在政府工作报告中作为重要议程提出，却常常因各种顾虑而投鼠忌器，一而再、再而三地淡化或搁浅。改革的踯躅不前往往会被解读为利益集团左右政府决策，既损害政府形象，也损伤民众对政府的信任。事实上，能源资源虽然是关系国家安全的战略性资源，必要时候需由政府进行管控；但也是商品，具有一般商品的基本属性，受价值规律和供求关系调节，可由竞争优化配置资源，由供求决定价格，由契约规范交易。推动能源生产和消费革命，关键是坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。

能源资源价格改革，应综合考量资源稀缺程度、供需状况以及资源开发的生态补偿成本等因素，针对不同能源品种的具体情况分类施策。从资源稀缺角度看，我国油、气资源相对稀缺，而且是清洁能源，煤炭储量相对丰富，因而油气价格应该体现其资源稀缺性和清洁价值；从供需状况看，近年来我国油、气消费都保持了较快的增长势头，这从对外依存度攀升和国内生产量增加上也都可以得到印证，而煤炭呈现供过于求的局面，煤价随行就市出现了下行，电力和供热等相关产业价格应该随之联动；再从资源开发看，煤炭、油气等资源开发都会对生态环境造成一定的破坏，将生态环境损害的外部成本纳入价格也应是价格改革的重要内容。能源资源涉及领域广泛，由于篇幅所限，本报告仅聚焦于矛盾较为突出的煤、电、油、气等能源领域进行研究。

按照十八届三中全会《决定》要求，要完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气等领域价格改革，放开竞争性环节价格；政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。结合2014年下半年以来以原油为代表的国际大宗商品价格急速下跌的新形势和能源体制改革的新进展，现对重点领域的能源资源价格改革提出以下建议。

按照新电改方案全面理顺电价机制近日，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）颁布，要求按照“管住中间、放开两头”的体制构架，有序放开输配以外的竞争性环节电价，努力降低电力成本、理顺价格机制，这为今后的电价改革指明了方向。下一步，应按照新电改方案的要求，全面理顺电价机制。一是单独核定输配电价。组织好深圳、蒙西输配电价改革试点，建立电网企业输配电成本激励和约束机制。适时扩大试点范围，为全面实施输配电价监管积累经验。二是要分步实施公益性以外的发售电价格由市场形成。三是妥善处理电价交叉补贴。结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴机制，将交叉补贴机制变“暗补”为“明补”。四是加快淘汰落后产能。完善水电、风电、抽水蓄能等价格形成机制，出台电动汽车用电价格政策，促进清洁能源发展。同时，实行分类电价、分时电价、阶梯电价等电价制度。

以产业链体制改革带动天然气价格改革2014年下半年以来，天然气价格改革步伐加快，建立了上海石油天然气交易中心，非居民用气实现增量和存量气价的并轨，放开直供气价，使得国内已经放开价格的天然气占到全部消费量的40%，市场化程度显著提高。但是，目前仍有大部分天然气未实现市场化定价，除直供用户外，城市门站价和终端消费价仍分别由中央政府和地方政府制定，并且工商业对居民气价的交叉补贴依然严重，天然气上下游的价格传导机制仍然不畅。

天然气价格改革的最终目标是完全放开气源价格和终端销售价，政府只对具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格进行监管。价格改革与产业链结构紧密相关。目前我国天然气市场整体处于相对垄断的格局，上游气源主要由中石油、中石化、中海油等大型央企控制，油气管网设施建设、运营主要集中于少数大型央企，主干油气管网处于高度垄断经营状态，部分省份也出现天然气管网由地方企业垄断经营的现象。鉴于当前的产业链现状，天然气价格改革的最终目标无法通过价格改革的“单兵突进”来实现。在主要的油气企业既掌握气源、又控制管道的情况下，下游用户议价能力不足，气价不能一放了之，否则消费者付出的代价可能会更高。

对产业链进行市场化改革，打破垄断、促进竞争，应作为我国天然气产业改革的方向，也应成为根本理顺天然气价格机制的前提。从当前看，应加快上游气源多元化改革，真正落实管网、储气库、LNG接收站等基础设施的公平开放，尽快实现管输成本的独立核算。如此，天然气交易中心和直供气价放开才能对市场的形成发挥实质性作用。从长期看，应对天然气实施全产业链改革，竞争性环节引入竞争，对自然垄断性环节加强监管，形成“X+1+X”的产业链结构。第一个“X”指放开天然气上游气源限制，开展多元化竞争。中间的“1”指中游管网保持自然垄断，管网无歧视公平开放，政府严格监管。第二个“X”指在下游城市燃气领域形成多家区域性的销售企业。在此基础上，形成“管住中间、放开两头”的监管模式，从根本上理顺天然气价格机制。

居民用气方面，主要是推动阶梯气价的全面实施。2014年3月，《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》印发，已有上海、江苏、河南、湖南等地多个城市开始实施居民阶梯气价。2015年应按照相关部署，全面建立居民用气阶梯价格制度，在做好低收入群体生活保障的前提下，逐步理顺居民用气价格。

继续完善成品油定价机制我国于2013年3月底出台了新的成品油价格形成机制，国内汽柴油价格根据国际市场原油价格变化每10个工作日调整一次。下一步，可在新的成品油价格机制基础上进一步完善定价机制，包括调价周期、调价频率、调价幅度、调价方式等。特别是调价周期可由10天进一步缩短，直至与国际油价实时联动。可适时将定价权下放给第三方机构，在实现与国际油价接轨基础上，价格调整不必再由价格主管部门发布。可由第三方机构按照政府确定的规则自行调整发布，价格主管部门专注于履行监管职能。

深化改革实现覆盖全部成本的煤炭价格机制煤炭价格目前已实现市场定价，煤炭资源税改革也已推行，下一步主要问题是继续完善煤电联动机制、完善交易平台建设，以及建立覆盖煤炭全成本的价格机制。一是加快推进煤炭资源税从价计征改革。按照清费立税、减轻煤炭企业税费负担的原则，建立资源税对煤炭产业调节的长效机制，提高资源税在煤炭价格形成机制中的正向调节作用。二是完善煤电价格联动机制。继续实施并不断完善煤电价格联动机制，密切关注电煤价格波动幅度，适时开展煤炭价格、上网价格和销售价格实时联动，有效化解煤电矛盾；鼓励煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同，自主协商确定电煤价格。三是深化煤炭价格市场化机制。在国家取消煤炭双轨制的基础上，继续深化完全由市场决定的煤炭价格形成机制，建立健全全国煤炭市场体系，有效发挥煤炭交易中心和煤炭期货市场作用。根据我国煤炭生产与消费布局和市场发展变化情况，及时调整和改进煤炭价格指数。四是改革煤炭成本核算政策。将煤炭资源有偿使用费、安全生产费用、生态环境保护与治理恢复费用、煤炭转产资金、职业健康费用，按照一定渠道列支到煤炭成本中去，实现外部成本内部化，在取消不合理收费、基金的基础上逐步实现覆盖全部成本的煤炭价格。

实施煤热联动，下调供热价格近年来，煤炭价格大幅度下跌，居民对下调燃煤供热价格呼声弥高。我国原油成品油、煤电都已实施了联动，并且联动周期越来越短，然而，煤热价格迟迟不联动。而与此同时，燃煤供热企业的利润率过高。例如，据我们调研，哈尔滨哈投投资股份有限公司2013年热力营业利润率为27%，2014年上半年为28%；沈阳市联美控股股份有限公司2013年供热营业利润率为26%，2014年上半年为37%；大连市热电股份有限公司2013年供热营业利润率为24%，2014年上半年高达30%。2013年，全国规模以上工业企业主营业务利润率为6%，2014年上半年为5.6%。全国很多燃煤供热企业主营业务利润率是全国规模以上工业企业主营业务利润率的5-6倍，显然过高。

在国际能源价格走低背景下，我国经济总体受益，但不同行业和不同群体获益冷热不均。在深化改革的关键时期，建议中央加大对供热等民生领域的关注和政策支持力度，弘扬公平与正义，价格该升就升，该降就降，科学施策，取信于民，让民众从改革中更多地受惠和获益。

将原油等国际大宗商品下跌的“输入性红利”让利于民作为重要的大宗商品生产国、消费国和贸易国，全球大宗商品价格对我国经济的影响总体利大于弊。据我中心课题组测算，按2013年进口均价计算，2014年原油、铁矿石、大豆和铜（铜材、废铜和铜矿砂及精矿）四种商品进口金额节约434亿美元；按2015年1月均价计算，2015年购买同等数量的四种商品，将节省开支1568亿美元，约9721亿元人民币，大致占到全年进口总额的8%和当年GDP的1.5%，这相当于在国际市场中意外得到了“输入性价格红利”。建议从全民获得感出发，变“输入性价格红利”为“全民红包”，采用恰当形式进行“派发”，民众、企业和政府各占1/3，让利于企业，普惠于民众。