碳交易制度建设的英国范本

应国家主席习近平邀请，法国总统弗朗索瓦·奥朗德于11月2日至3日对中国进行国事访问。两国领导人将为12月在巴黎举行的联合国气候大会取得成功共同发出呼吁。

加强应对气候变化合作已成为国际交往的一项重要内容。前不久习主席访英期间，双方发表的《中英关于构建面向21世纪全球全面战略伙伴关系的联合宣言》同样强调了应对气候变化合作的重要性和必要性：“中英认识到，需要在可持续发展框架下通过国际合作解决人类面临的最大威胁之一——气候变化。”

在应对气候变化的行动选择上，英国十分青睐碳排放权交易机制，不仅在2002年至2006年试行世界首个国家碳排放权交易体系，之后还充分利用欧盟碳排放权交易体系促进减排。

超市、银行等非能源密集型企业和公共机构的碳排放量占英国碳排放总量的10%，但从未被纳入碳减排计划。为此，英国政府建立了一个具有法律强制性的、覆盖全国的总量控制与交易机制，即碳削减承诺能源效率体系（CRC体系），目标是在2020年前实现大型商业和公共机构每年减排120万吨二氧化碳。2010年颁布《碳削减承诺能源效率体系指令》后，CRC体系正式启动。

目前，英国CRC体系已结束第一阶段（2010/2011至2013/2014）的运行，并进入第二阶段（2014/2015至2018/2019）。这一体系的运行，影响了2000多家英国最大型的组织，包括超市、银行、连锁酒店、餐饮机构及政府部门，并实现了较好的减排成效。仅2013/2014这一个遵约年的碳排放量，就比上一个遵约年减少了近290万吨。

在参与对象上，CRC体系只针对直接向大气排放温室气体的部门，而不是化石能源燃料的生产部门，其适用对象是年用电量超过600万千瓦时的企业或公共机构。同时，采用“首要成员”制度，将同属于一个大型组织团体的组织（如连锁企业）视为一个整体，由团体自己指定的组织担任“首要成员”，代表整个组织团体联系管理机构、报告排放情况、缴清配额。能源使用量也以团体总量为依据，这样便将散布的分支机构纳入体系中，也降低了配额分配、报告与核查等行政成本。

为避免体系间的重合，CRC体系排除了参与“欧盟碳排放权交易体系”和“气候变化协议”的那部分排放机构；且CRC体系只覆盖二氧化碳一种温室气体，包括电力使用的间接排放和供暖用天然气产生的直接排放。

在运行机制上，CRC体系没有设定上限目标，而是采用价格机制，即通过合理设定配额的出售价格，使参与者为其碳排放买单，进而促使参与者通过运用节能技术等实现成本最小化，在市场竞争中占据优势，甚至实现配额结余，出让赚取收益。

CRC体系在第一阶段采用固定价格（每个配额12英镑），在每个遵约年开始时出售配额，购买数量的多少由参与者决定。出售结束后，参与者可在二级市场上自由进行配额交易，政府不会控制价格。第二阶段放弃了总量设置，也不再对配额实行拍卖，改为两次固定价格出售，参与者根据预测购买，购买后只能用于当前及此后的每一个遵约年，而不能抵消前一年度的排放。为了激励参与者尽力合理预测其排放，提前购买适当的配额，第二次配额出售的价格会高于第一次。

CRC体系建立了有效的约束机制，保障这一体系的顺利运行。

监测、报告与核查是碳排放权交易体系的主要工作之一。CRC体系并不直接监测排放源，而是先确定纳入体系的电、气供应量，计算出对应的碳排放量。因此，参与者要在每个遵约年结束后向管理部门报告其年度用量，管理部门据此计算其排放。由于体系运行的核查成本过高，CRC体系采用自我核查方式，要求参与者将法律规定的材料及信息放入证据包中，辅之以抽查审计。

CRC体系通过设立遵约机制促进参与者完成遵约义务。遵约机制指的是参与者是否完成了其遵约义务，以及未完成时面临的惩罚等规则。为确保运行效果，CRC体系设置了曝光“黑名单”、限制权利、民事罚款、刑事处罚等多种处罚措施。民事罚款是最主要的处罚措施，包括对结果的不遵守，即未在规定期内上缴与其实际排放相同数量的排放配额；也包括对规则的不遵守，即未按规定程序登记、未及时准确提交年度报告、未按法定要求提供信息等。民事罚款采用按日、按量计罚，处罚力度大，激励性强。完善的遵约机制为CRC体系提供了有力保障。数据显示，CRC体系第一阶段的4个遵约年的遵约率分别为96%、97%、99%、97%。

中国同样在碳排放交易体系的规则设计和试点推广上做了不少工作。针对我国碳排放交易体系实践的不足，英国CRC体系提供了很多借鉴。

首先，应制定专项行政法规。相比英国从《气候变化法案》到《碳削减承诺能源效率体系指令》，再到管理部门联合发布的行动指南，我国的碳排放交易以部门规章和地方政府规章为依据，法律效力低，缺乏稳定性和执行力；规定过于简单，无法保证体系的有效性。出于尽早为碳排放交易提供法律依据的考虑，宜由国务院颁布专项行政法规，各地制定地方性法规予以补充。

其次，对非能源密集型企业和公共机构适用不同的规则。和以能源密集型企业为管控目标的欧盟碳排放交易体系不同，CRC体系采用了“首要成员”制度、将“供应”计算为排放等制度安排，在对非能源密集型企业和公共机构的管控上显示出成本控制上的优越性。

反观中国，钢铁厂等能源密集型企业与酒店等非能源密集型企业的碳排放量显然存在较大差异，但当前试行的碳排放权交易规则对二者使用同样的规则，这既有失公平，又不具有经济性。因此，我国构建碳排放交易体系，应当对不同类型企业使用不同规则，暂不将非能源密集型企业和公共机构纳入安排，预留空间对其进行专门制度设计，可以借鉴CRC体系。

再次，应构建有约束力的遵约机制。为保证成效，CRC体系构建了一个约束力极强的遵约机制，例如对超排行为按量计罚，每吨二氧化碳罚款40英镑，是配额价格的3倍多；不遵守规则的行为也面临着高额罚款。而我国7个试点省市的惩罚力度都不大，如上海规定超标最高罚款10万元，天津甚至没有罚款，这便无法对超标排放的参与者带来压力。有的地区还存在对不遵守规则的行为惩罚不力等问题，这同样无法形成碳排放交易体系应有的约束力，无法发挥其促进减排的作用。

（作者：梅凤乔，北京大学环境科学与工程学院副教授，中国石油报记者整理）