参与电力市场规则起草专家：电改以市场建设为核心

2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议提到推进能源革命的四个方面，包括能源消费革命、供给革命、技术革命和体制革命。其中，对于能源体制革命，针对我国能源体制存在自然垄断、行政垄断、市场竞争不充分等问题，习近平总书记提出“坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系”，强调了市场建设对于能源行业改革的重要性。2015年3月15日，国务院常务会议通过了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号，简称“九号文”)新一轮电改方案。在电力体制改革的总体思路和基本原则中，“九号文”再次强调了坚持市场化改革的重要性，使市场机制在资源配置中起决定性作用。

我国目前电力行业垄断程度较高，政府对行业存在较强的管制。市场化的交易机制与价格机制缺失，使得电力资源的利用水平相对较低，电价调整也往往滞后成本变化，难以及时并合理反映用电成本、市场供求状况等，电力资源产品价格发生扭曲。而电力市场建设的最终目的，就是通过正确梳理电力产业链上垄断性环节和竞争性环节，分别界定政府和市场在各环节上的作用，在市场中引入多元化的交易主体，建立规范的交易平台，不断完善和健全市场交易规则，在兼顾普遍服务的基础上放开竞争性环节价格并监管自然垄断环节价格，建立现代化的电力监管体制，从而激活全电力产业链，提升我国电力资源的优化配置能力和利用水平。

同时，电力市场建设具有较强的专业性，涉及的领域环节较多，因此，在“九号文”的基础上，还需要制定专门的配套文件与配套细则，以便推进和规范后续的电力市场建设工作。“九号文”方案的核心内容是“三放开、一独立、三加强”，即输配以外的竞争性环节电价放开、配售电业务放开，公益性和调节性以外的发供电计划放开，交易机构相对独立，加强政府监管、加强电力统筹规划，加强电力安全高效运行和可靠供应。后续配套文件的编制也是按照核心内容的要求逐步展开。

2015年电改配套文件及配套细则的公布主要可分为两个阶段。

一是2015年3月和4月，“九号文”正式颁布后，国家发改委会同有关部门分别就促进清洁能源持续健康发展、加强电力需求侧管理、加快推进输配电价改革、推进跨省跨区电力市场化交易陆续出台了四个配套文件，即：《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》、《关于完善电力应急机制做好电力需求侧管理城市综合试点工作的通知》、《关于贯彻中发[2015]9号文件精神加快推进输配电价改革的通知》和《关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》;

二是2015年12月前后，国家发改委、国家能源局公布六大电力体制改革配套文件，包括：《关于推进输配电价改革的实施意见》，《关于推进电力市场建设的实施意见》，《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》，《关于有序放开发用电计划的实施意见》，《关于推进售电侧改革的实施意见》，《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。六大配套文件从电力市场建设的各个环节分别明确了相应的实施原则、实施目标以及实施路径。同时，为指导各地稳步开展电力交易，国家能源局随后组织发布了《电力市场监管办法(征求意见稿)》、《电力市场运营基本规则(征求意见稿)》、《电力中长期交易基本规则(征求意见稿)》在近期颁布的六大配套文件的基础上，进一步明确了细化和明确了我国电力市场化改革的实施路径。

总体来看，配套文件间在相互关系上主要具备四个特征。

一是系统性设计，已公布的配套文件以“三放开，一独立，三加强的”核心内容为蓝本，在整体市场框架设计的基础上，分别针对我国电力工业上中下游各环节(即发电侧、输配电侧、售电侧)以及电力监管提出了相应的改革方案或实施意见;

二是由简到繁，以“九号文”提出的”输配以外的竞争性环节电价放开”为例，《关于推进电力市场建设的实施意见》与《关于有序放开发用电计划的实施意见》明确了批发市场发用电计划放开的总体实施路径，而《电力市场运营基本规则(征求意见稿)》、《电力中长期交易基本规则(征求意见稿)》则进一步通过具体的市场运营规则为各地开展电力交易提供了指导;

三是有序推进，以输配电价体制改革为例，作为电力产业链中的自然垄断环节和中间环节，输配电价机制是联系电力批发市场与零售市场间的纽带，核定独立的输配电价是保障电力市场中买卖双方在竞争性环节公平交易的前提，《关于贯彻中发[2015]9号文件精神加快推进输配电价改革的通知》以及《关于推进输配电价改革的实施意见》的相对优先公布，体现了输配电价改革先行对于保障我国后续电力市场化改革有效推进的重要性;

四是平稳过渡，以发用电计划放开为例，短期内发用电计划全部放开会存在发电侧竞争存在不公平、难以满足普遍服务要求等问题，因此《关于有序放开发用电计划的实施意见》强调了有序放开与平稳过渡，对于如何有序推进发用电计划改革进行了明确。下面将对各个配套文件分别进行简要的分析说明。

《关于推进电力市场建设的实施意见》(以下简称《市场建设实施意见》)可看做是颁布的所有配套文件总领性文件。《市场建设实施意见》包括七部分主要内容。

一是总体要求和实施路径，要求在全国范围内逐步形成竞争充分、开放有序、健康发展的市场体系，通过开展试点、总结完善、扩大试点，逐步实现。

二是建设目标，明确主要市场类型和交易品种、主要市场模式、电力市场体系。

三是主要任务，提出了组建相对独立的交易机构，完善技术支持系统，建立中长期和现货交易机制等。

四是市场主体，明确了市场主体的范围、发电企业和用户的基本条件。

五是市场运行，规定交易组织实施、双边交易、合同执行、交易结算等内容。

六是信用体系建设，要求建立市场主体信用评价制度、守信激励和失信惩戒机制。七是组织实施，按照市场筹建、规范完善、推广融合分阶段推进市场建设。

在《市场建设实施意见》提出了九条主要任务，即：

(1)组建相对独立的电力交易机构;

(2)搭建电力市场交易技术支持系统;

(3)建立优先购电、优先发电制度;

(4)建立相对稳定的中长期交易机制;

(5)完善跨省跨区电力交易机制;

(6)建立有效竞争的现货交易机制;

(7)建立辅助服务交易机制;

(8)形成促进可再生能源利用的市场机制;

(9)建立市场风险防范机制。

对应于“组建相对独立的电力交易机构”、“搭建电力市场交易技术支持系统”两项任务，《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》从职能定位、组织形式、市场管理委员会、体系框架、人员和收入来源以及与调度机构的关系六个方面对于如果组建相对独立的交易机构进行了规范说明，同时针对交易平台建设，也从交易规则的拟订、平台建设与运维、市场成员注册管理、交易组织、交易计划编制与跟踪、交易结算、信息发布和风险防控八个方面进行了规范。

对应于“建立优先购电、优先发电制度”，《关于有序放开发用电计划的实施意见》对于如何有序推进发用电计划改革进行了明确，通过“两个制度”，即建立优先购电和优先发电制度，对特殊的发电企业和用户实行有限度的保护，实现电力电量平衡从计划向市场平稳过渡，进而推进电力市场建设。

对应于“建立相对稳定的中长期交易机制”，《电力中长期交易基本规则(征求意见稿)》对电力中长期交易的市场成员范围、市场准入及退出、交易品种、价格机制、交易组织方式、交易结算等十四项内容分别拟订了详细的交易规则，以指导我国现货试点以外地区的电力改革方案机制的设计。

对应于“完善跨省跨区电力交易机制”，《关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》以及《电力中长期交易基本规则(征求意见稿)》和《电力市场运营基本规则(征求意见稿)》的相关条款，对跨省跨区电能交易的组织实施、交易价格的制定进行了较为具体的说明。

对应于“建立有效竞争的现货交易机制”，《电力市场运营基本规则(征求意见稿)》针对两类电力批发市场模式，即分散式市场和集中式市场，分别制定了各自的现货市场交易规则。同时，针对当前自备电厂能耗指标、排放水平相对公用机组普遍偏高，运营管理水平偏低、运行可靠性较差，参与电网调峰积极性不高等问题，《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》从规划建设、运行管理、责任义务、节能减排、市场交易、监督管理等方面对燃煤自备电厂的规范化发展提出了明确要求，以营造自备电厂和公用电厂平等竞争的市场环境。此外，《关于完善电力应急机制做好电力需求侧管理城市综合试点工作的通知》的颁布，将有利于提升试点区域电力需求侧管理的水平，为未来我国电力需求侧资源参与市场交易提供了基础。

对应于“建立辅助服务交易机制”，《电力中长期交易基本规则(征求意见稿)》和《电力市场运营基本规则(征求意见稿)》中的的相关条款，针对不同市场模式下的辅助服务交易，从辅助服务定义、责任分摊、补偿或交易定价机制等方面制定了具体的规则。

对应于“形成促进可再生能源利用的市场机制”，《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》提出主要从四个方面促进可再生能源的消纳利用:

(1)统筹年度电力电量平衡,积极促进清洁能源消纳;

(2)加强日常运行调节,充分运用利益补偿机制为清洁能源开拓市场空间;

(3)加强电力需求侧管理,通过移峰填谷为清洁能源多发满发创造有利条件;

(4)加强相互配合和监督管理,确保清洁能源多发满发政策落到实处。未来我国可再生能源在整体电源结构中的占比将会继续提高，带来更多的变动性和不确定性因素将会影响着电力系统的安全稳定运行，因此我国电力系统需要具备更强的灵活性以应对挑战，利用市场的手段激励电力系统的灵活性资源，以提升电力系统在较高可再生能源渗透率下安全稳定运行的能力。

对应于“建立市场风险防范机制”，《电力市场监管办法(征求意见稿)》建立了相应的市场监管体系，规范了电力市场在运行过程中各个环节的监管内容及监管办法，明确了相关主体的责权。

此外，在输配电价改革方面，《关于贯彻中发[2015]9号文件精神加快推进输配电价改革的通知》要求改革对电网企业的监管模式，全面开展输配电价摸底测算工作，并扩大输配电价改革试点范围，把输配电价与发售电价在形成机制上分开，积极稳妥推进发电侧和售电侧电价市场化，后续的《关于推进输配电价改革的实施意见》在前期文件的基础上，进一步完善了输配电价改革方案及设施路径。如上文所述，独立的输配电价机制的建立是电力市场化改革的首要任务，也是市场其他环节进行市场化改革的前提和保障。

在零售市场建设方面，《关于推进售电侧改革的实施意见》提出了售电侧改革的总体思路，即向社会资本开放售电业务，多途径培育售电侧市场竞争主体，有利于更多的用户拥有选择权，提升售电服务质量和用户用能水平。零售市场作为电力产业链的下游环节，其市场建设发展水平直接关系到一般用户是否能够享受到电力市场化改革所带来的红利，售电侧改革与前述配套文件所提到电价改革、交易体制改革、发用电计划改革等协调推进，将能够形成有效竞争的市场结构和市场体系，在促进电力资源优化配置，提高能源利用效率的同时，也使得终端用户享受到充分的用户选择权和更为优质的用电服务。

综上所述，我国的本轮电力改革实质上是以市场建设为核心，在市场化改革总体布局之上，针对市场各个环节的任务要求，系统地提出了具体的科学合理的市场化改革路径，从而有效保障我国电力工业由计划经济模式向市场经济的逐步过渡，并最终实现我国的能源战略目标与电力资源的优化配置及利用。