探究社会资本如何能更好参与页岩气开发

据美国能源信息署( EIA) 数据显示，中国页岩气可开采资源量为 36万亿m3，居世界第一位。在美国“页岩气革命”的胜利以及中国丰富页岩气资源的驱动下，中国从政府到企业都积极探索页岩气资源的勘探和开发。2013 年，十八届三中全会明确市场在资源配置中起决定性作用的地位，社会资本加速进入页岩气开发领域，包括中国华电集团公司、安东油田服务集团在内的社会资本纷纷投资页岩气开发市场。中国社会资本参与页岩气开发的格局已初步显现，但与美国相比，从政策、体系、运转模式等方面仍存在差距。借鉴美国社会资本参与页岩气开发的成功经验，结合中国国情，探索中国社会资本参与页岩气开发的对策，为中国实现页岩气开发规模化、商业化提供重要支撑。

1 美国页岩气开发模式及经验

1. 1 模式

美国页岩气开发市场开放，准入门槛低，进、退页岩气市场自由，85 以上的页岩气由中小型企业生产。

美国页岩气开发初期，政府财政补贴力度大，一部分中小型企业凭借技术专业、创新意识强、经营灵活且敢于承担风险等优势，率先进入页岩气开发领域，以独资、合资、合作、联营、项目融资等多种方式进行页岩气项目投资。以切萨皮克能源公司( Chesapeake Energy Corporation) 为例，该公司创建于 1989 年，凭借其独特的商业模式从一家投资仅 5 万美元的小公司发展成为美国第二大天然气生产商。切萨皮克能源公司参与页岩气开发前期主要借助技术优势进行大规模勘探开发，先后共取得近 20亿m2的页岩气开发区块，覆盖美国海恩斯维尔、巴涅特、费耶特斯尔和马塞勒斯四大页岩气主产区。后期则以大量出售资产获取收益，2008 年将费耶特维尔页岩气田业务的 25 股权出售给 BP 公司，2010 年与中海油成立合资公司共同管理鹰滩区块。

美国社会资本参与页岩气开发的主要方式为提供技术服务和资本投资两种。随着美国页岩气市场发展逐渐趋向精细化、专业化，社会资本参与页岩气开发的方式不再局限于资本投资。部分中小型企业依靠技术优势和自主研发，通过业务外包方式向页岩气开发公司提供专门的工程技术服务和设备租赁等业务。油气专业公司主要以提供专业化的工程技术服务的方式参与页岩气开发，涉及页岩气开发物探、测井、钻井、采油、地面工程等多个环节，技术和自主研发优势明显，使得页岩气开发单个环节投入小、作业周期短、资本效率高，进而有效提高页岩气开发效益。

1. 2 经验

美国社会资本参与页岩气开发的成功不仅得益于完备的技术，更依赖于政府财政补贴、多元竞争的市场格局及市场化运营的管网优势。

1. 2. 1 政府财政补贴

美国页岩气开发的成功离不开全方位、多种类的政府财政补贴政策。尽管美国政府没有单独针对页岩气制定相关法律法规，但所颁布的天然气政策同样适用于页岩气，且州政府有各自针对页岩气的补贴政策。

1976 年以来，美国政府与州政府陆续颁布一系列补贴政策扶持页岩气开发产业的发展。20 世纪 90 年代以前，政府补贴政策侧重对市场机制的建设维护，依靠市场力量来调节页岩气等非常规天然气的产量; 20 世纪 90年代以后，天然气市场基本形成，政府补贴政策更侧重于非常规天然气开发技术的扶持; 美国一系列补贴政策，增加了页岩气开发的经济效益，调动了社会资本参与页岩气开发的积极性，促进了页岩气开发的规模化、商业化。

据 EIA 统计，美国参与页岩气开发的中小型企业的数量从2005 年 23 家发展到目前 7 900 多家，页岩气产量由 2007 年36. 61亿m3增至2013 年323.24亿m3。

1. 2. 2 多元竞争的市场格局

美国页岩气市场高度开放，允许大型油气公司外的其他公司自由进入页岩气开发市场，投资主体多元化，即中小型企业推动技术创新，油气专业公司提供专业化服务，大型油气公司实现页岩气规模化发展。中小型企业作为美国页岩气开发市场的主导力量，在实现技术突破和商业化后，以提供专业服务的方式参与竞争，并以技术( 水平井加多段压裂技术、同步压裂技术、清水压裂技术和深层地下爆破技术) 和设备专业化强等优势，使得页岩气开发单个环节投入小、效率高、作业周期短、资本效率高。而大型油气公司凭借长期性和投资能力的优

势，通过收购、合资等多种方式，获得页岩气开发权益，使页岩气开发市场迅速产业化、规模化。

1. 2. 3 市场化运营的管网优势

天然气管道建设运营是页岩气开发的重要构成环节，美国天然气管道基础设施发达，截至 2013 年，美国天然气管道约 19. 8亿km，占世界天然气管道 69. 3，覆盖美国本土 50 个州。20 世纪前，美国天然气管道建设运营实行垄断性经营; 1992 年美国政府颁布《FERC636 号法令》，强制要求所有管道公司提供公开准入服务，运输服务从天然气生产中剥离管道运营、定价实现完全市场化。

1. 2. 4 第三方准入机制

美国天然气管道实行市场化运营，管道运营商只承担共同运输，无捆绑销售权利。管网第三方准入机制，使页岩气生产商有权选择管道运营商，减少社会资本参与页岩气开发的投资风险，促进参与页岩气开发的积极性。

2 中国页岩气开发现状及问题

2. 1 现状

中国页岩气资源多、分布广、潜力大，据 2012 年国土资源局数据显示，中国陆域页岩气资源潜力 134. 42万亿m3，可采资源潜力 25. 08万亿m3，主要富集在四川、渤海湾、鄂尔多斯、吐哈、松辽、塔里木、江汉、准噶尔等盆地。中国页岩气开发以中国石油、中国石化、延长石油的大型油气企业为主。据国土资源部统计数据显示，2014 年中国页岩气总产量13亿m3，其中中国石化产气10.81亿m3，中国石油产气1.07亿m3。

大型油气企业主导页岩气开发，造成页岩气开发市场投资主体单一，制约了页岩气开发的市场竞争，阻碍了中国页岩气开发商业化、市场化、规模化发展。而全面市场化改革，则推动社会资本参与页岩气开发。中国参与页岩气开发的社会资本指除传统的大型油气企业外的央企、国企和民营企业，通过合资合作、股权转让、项目融资等多种方式来参与。中国参与页岩气开发的社会资本分技术服务型和资本投资型两类，资本投资型主要包括中国华电集团公司、中国中煤能源集团有限公司、华瀛山西能源投资有限公司等，技术服务型主要包括安东油田服务集团、北京泰坦通源天然气资源技术有限公司等。

国家政策引导和市场需求，使社会资本参与页岩气开发的格局正初步形成。2011 年和 2013 年，国土资源部举行两次页岩气勘探许可证招标，在第二次招标中首次向社会资本开放，三个大型油气公司无一中标，19 个区块探矿权均为社会资本中标取得。

2. 2 问题

2. 2. 1 补贴力度不足

2011 年 12 月 31 日国土资源部正式将页岩气列为新矿种，中国在相关规划中已将非常规油气资源，特别是页岩气的开发利用视为重点，并于 2012 年起密集出台了一系列政策。

尽管中国出台一系列页岩气补贴政策，但明确性不够，除《页岩气开发利用补贴政策》外，其他政策均未对补贴做出具体、可执行性的规定，政策无法落实。《页岩气开发利用补贴政策》虽对补贴金额做了具体规定，但存在补贴方式单一、补贴力度不足等问题。此外，中国页岩气开发虽有探矿权、矿产资源补偿费、采矿权使用费等减免一系列优惠政策，但未针对社会资本参与页岩气开发出台税费优惠和补贴政策，使想进入页岩气开发的企业一直处于观望状态。

2. 2. 2 投资主体单一

目前，中国大型油气公司在油气行业形成自然垄断，投资主体单一。页岩气优质资源的垄断，使社会资本无页岩气可开采或在劣质区块开采缓慢。以北京泰坦通源天然气资源技术有限公司为例，虽投标获得贵州凤冈区块的页岩气开发，但该区块地质结构复杂，经济效益不足，项目仍处于寻求合作伙伴阶段。

中国现行投资主体单一，大型油气公司掌握优质页岩气和核心开发技术，形成垄断式经营，社会资本难以进入，制约了页岩气市场竞争机制的形成，阻碍页岩气开发。

2. 2. 3 管网设施建设缓慢

天然气管道基础设施不完善、运力不足，制约了中国社会资本参与页岩气开发。截至 2014 年，中国天然气管道长度 4. 85万km，仅占世界天然气管道 3%。中国管道密度仅 0. 008 km·km-2，而美国管道密度 0. 009km·km-2、德国管道密度 0. 106 km·km-2、奥地利管道密度 0. 273 km·km-2。

2. 2. 4 缺乏第三方准入

中国天然气管网垄断性经营和缺乏第三方准入也严重制约社会资本参与页岩气开发。目前，三个大型油气公司对油气管道的建设、经营处于自然垄断地位，且各自建设运营、互不开放。其中，中国石油经营全国 70以上的油气管道。第三方准入机制的缺乏，使页岩气运输受限，增加社会资本参与页岩气开发成本和风险。

3 中国社会资本参与页岩气开发对策

中国页岩气资源丰富，开发前景广阔，在勘探开发的最初阶段，已有社会资本进入，并呈积极发展态势。借鉴美国经验，结合中国页岩气开发的现实情况，从政策、体系及设施三方面提出社会资本参与页岩气开发的相关对策。

3. 1 加大补贴力度

2012 ～ 2015 年，中国对页岩气开发补贴标准为 0. 4元 / m3，与美国相比，补贴力度不足。因此，国家应出台专门的页岩气开发补贴政策，从补贴的范围、数量、条件等方面加大力度，吸引社会资本进入。

借鉴美国社会资格与页岩气开发的补贴经验，结合中国对煤层气开发的补贴经验，进一步制定明确的补贴政策。页岩气开发前期，对页岩气勘探、技术开发进行财政补贴。页岩气开发进入商业化、规模化阶段后，应减少或取消特殊补贴，而减免资源税、所得税、增值税等税收。

3. 2 创新投资形式

中国页岩气开发产业存在投资主体单一、大型油气公司垄断的问题，因此，应放宽市场准入标准，创造开放竞争环境，鼓励中小型企业和民营企业等社会资本参与页岩气开发，实现投资主体多元化。国家应给予社会资本与大型油气公司等同的投资地位，允许社会资本以合资合作、股权转让、项目融资等方式参与页岩气开发。社会资本参与页岩气开发过程中，应创新投资形式，丰富参与页岩气开发方式:

1) 与大型油气公司合作。社会资本的参与，扩大了大型油气公司的融资渠道，提供创新技术、服务等专业化服务，提高生产效率。

2) 企地合作。社会资本参与页岩气开发时，与当地政府合作，形成企地合作开发模式。当地政府为社会资本提供市场准入、财政税费补贴以及政策保障; 社会资本的参与，为当地政府带来高额税收，拉动当地经济。

3) 战略外包。社会资本参与页岩气开发的最大问题在于缺乏核心技术，而页岩气核心技术又掌握在大型油气公司和专业油气服务公司手中，因此，社会资本进入页岩气开发领域初期可通过战略外包的方式与专业油气服务公司合作共同开发页岩气。

3. 3 加快管网建设

在现有天然气管网基础上，继续以大型油气公司作为投资主体建设长输管道，鼓励社会资本参与，共同管理运营。为有效利用社会资本，大型油气公司应放宽合资公司自主权，自主决策、自主管理，充分发挥合资公司自主性。

2013 年，中国石油与泰康资产管理有限责任公司及北京国联能源产业投资基金合作，共同引入来自保险、养老、金融等社会资本 400 亿元，成立中石油管道联合有限公司，并充分授权该合资公司自行运营多条油气管道。

3. 4 建立第三方准入机制

加快建立第三方准入机制，实现管道市场化运营。2013 年，《天然气基础设施建设与运营管理条例》和《油气管网设施公平开放监管办法》的颁布，规定油气管道非歧视性准入细则，为第三方准入机制的建立提供了规范。国家适时强制性引入第三方准入机制，规范商业运输市场，能促进大型油气公司利用富余能力为其他企业输气、代储代销。

4 结论

近年来，美国页岩气开发快速发展，由社会资本主导的页岩气开发在美国己实现商业化。中国页岩气开发尚处起步阶段，在社会资本参与页岩气开发方面应借鉴美国成功经验，并结合中国国情，在政策、体系及设施等方面提出了实现社会资本参与页岩气开发实现规模化、商业化的相应对策和建议。