电改十八年反思与展望

随着电力体制改革的逐步推进，2000年8月由国家计委主导的电力体制改革协调领导小组成立，并很快着手制定了直接导致电改主导权易手的69号文。在其作用下，电力体制改革的主体从内部变为外部，由国电公司变为国家计委，基本上完全中断了国电公司从内部主导推进的电力改革进程。也由于主导改革的思路的巨大转变，电力体制改革协调领导小组随即将《电力体制改革方案(草案)》上报国务院，但是其中提出的电网发展模式迅速成为大家关注的焦点。草案提出的电网改革模式是初期“0+6”、最终“0+4”的“破碎式”改革模式，而对此改革模式，国电公司相应提出了认为更加切实可行的“1+6”模式，双方形成了鲜明的对比和激烈的碰撞。

上述这两种模式作为在当时交锋中最有代表性的两种思路，本章将对其集中论述，我也希望通过本章的介绍，能够帮助读者在了解我国电改历程的过程中，对这两组重要的数字线索形成更加深刻的理解。

2000年6月16日，国务院三峡工程建设委员会召开第九次会议，时任国务院总理朱镕基在谈到国电公司主导下的电力改革进程时认为“电力行业以‘省为实体’的改革已走样为省为壁垒，电力资源优化配置出现很大障碍，必须重新审视”，并当即拍板决定由国家计委牵头，成立体制改革小组，“开门搞改革”。

2000年8月28日，国家计委正式成立了电力体制改革协调领导小组并召开了第一次会议。会议主要对改革方案制定、实施及可能产生的影响等问题进行了研究并拟定了工作计划。协调领导小组由时任国务院副总理吴邦国领导，由当时的国家计委主任曾培炎担任组长，副组长有时任国家计委副主任张国宝、国家经贸委副主任欧新黔、国电公司副总经理陆延昌等，成员有王骏等人。自此，电力改革主导权正式从国电公司易手到国家计委主导的电改小组，随后这个小组即开始着手酝酿新的以拆分国电公司为主的电力改革方案。

第一节 69号文出台

与1998年国电公司单轨运行之初就由国电公司主持制定了国办发[1998]146号文指导电力改革一样，电力体制改革协调领导小组成立后做的第一件事，就是主持制定了国办发[2000]69号文指导新的电力改革。

2000年10月17日，国务院办公厅印发了《关于电力工业体制改革有关问题的通知》即(国办发[2000]69号文)。69号文的实质是国务院决定对根据1998年国务院办公厅转发国家经贸委的146号文已经开展的电力体制改革试点内容作必要的调整。

146号文是指1998年12月国务院办公厅转发的国家经贸委《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(国办发[1998]146号)。其要点是：

(1)推进厂网分开，选择上海、浙江、山东和辽宁、吉林、黑龙江六省(直辖市)进行厂网分开、竞价上网的试点。

(2)坚持政企分开、省为实体的方针，深化省级电力公司的改革，每个省(自治区、直辖市)只设立一个省级电力公司，对全省电网实施统一规划、统一管理。在东北电力集团公司进行试点：东北电力集团公司所在地沈阳市设立辽宁省电力公司，将黑龙江省、吉林省电力公司改组为具有独立法人资格的公司，东北电力集团公司改组为国电公司分公司。

(3)加快实施全国电网联网，将中国电网建设有限公司改组为国电公司的事业部。中国南方电力联营公司实行厂网分开，其电网部分进行资产重组后作为国电公司的分公司，由国电公司直接管理，电厂独立运作。将中国电力国际有限公司改组为国电公司的全资子公司。

(4)国电公司从1999年起停止对子公司收取折旧费，改为收取投资收益，由国电公司制订具体办法报财政部审批。国电公司要加强企业管理，提高国有资产的收益水平。

(5)电力工业体制改革涉及面广，政策性强，有关省、自治区、直辖市人民政府和国电公司要高度重视，精心组织、周密安排，有计划、有步骤地进行;确保企业安全生产，做到供电不间断，国有资产不流失。

而69号文作为对146号文的重大调整，其主要内容如下：

(1)电力体制改革工作由国家计委牵头，会同国家经贸委、财政部、国务院法制办、国务院体改办、国电公司及中国电力企业联合会等有关部门和单位组成的电力体制改革协调领导小组负责。电力体制改革总体方案由协调领导小组组织制订，报国务院审批。

(2)各省、自治区、直辖市一律暂停执行地方政府或电力企业自行制订、实施的“竞价上网”发电调度方式。已经进行试点的六省(市)电力公司，在新的电力体制改革总体方案出台前，可以继续在原试验电量的范围内进行竞价上网发电调度。有关省为实体的试点范围暂不扩大，尚未进行的一律暂停。

(3)为规范运作，防止国有资产流失，除正常生产经营外，有关各级国有电力企业资产重组、电站出售和其他资产处置问题，将纳入电力体制改革总体方案统筹考虑。目前除按国家规定程序审批的资产重组、电站出售、盘活存量项目外，停止其他任何形式的国有电力资产的流动，包括电力资产的重组、上市、转让、划拨及主业外的投资等;凡项目未经国家批准的，其已经变现所得的资金停止使用并予以暂时冻结。

(4)最后还严厉指出：“各地区、各有关部门和单位要顾全大局，统一认识，按照国务院的统一部署和各自职责分工，做好电力体制改革有关工作。对因玩忽职守，给国电资产造成损失或酿成安全事故的单位和个人，要依法严肃追究有关责任人的责任。”

69号文的颁布基本上是全面否定了146号文，意味着电力改革主导主体的改变：即从国电公司的内部主体主导到国家计委为主的电改小组外部主体主导，中断了国电公司内部主导推进的电力改革进程。同时为防止国电公司在改革前做不利于改革的“手脚”，要求连国电系统内的资产重组、外资合作及上市工作也全部暂停，文件最后用 “严肃追究责任”的语言也极为罕见。因此从2000年开始，国电公司除维持日常的运营外，所有的资产重组和投资都停止下来，我也一直认为后来的电荒和此时的情形是存在某种关系的，这在一定程度上为后来的电荒埋下了伏笔。

第二节 我对《电力体制改革方案(草案)》的意见

国家计委主导的电改协调领导小组的成立使电力体制改革的思路发生了转换。过去国电公司提出的改革方向主要是以“全国一张网”为前提进行电力的市场化改革。然而新成立的国家计委主导的电改协调领导小组则主张打破国电公司垄断，拆分国网，横向组建区域性的大区网公司。2001年4月30日，电改协调领导小组将一份综合了各方意见的《电力体制改革方案(草案)》上报国务院。其要点如下：

(1) 根据厂网分开的原则，在国电公司管理的发电资产中，华能公司改组为独立发电企业，其余重组为三至四个各拥有4000万千瓦左右发电容量的发电公司。

(2)设立国网公司及华北(含山东)、东北(含内蒙古东)、西北(含新疆)、华东(含福建)、华中(含川渝，代管西藏)和南方(含海南)六个区域电网公司，国网公司和各区域电网公司分别在国家计划中实行单列。同时规定，国网公司由国务院授权为六大区域电网公司的出资人代表，当条件具备时，将西北与华北、华中与华东合并，最终形成四大电网公司，并实现全国联网。区域电网公司根据电力市场发展的具体情况以及合理的企业法人治理结构，将区域内的现省市公司改组为分公司或者控股的子公司，负责经营当地的输配电业务。

(3)国网公司的主要职责是在六个区域电网公司的管理中履行中央国有资产出资人职责，承担资产保值增值责任并受国家委托处理区域电网公司生产中需网间协调的问题，对全国电力系统建设、生产、运行的信息资料进行统计、分析和管理。

这个草案拿出来后，国务院要求征求各方意见，很多人一看就批评其为“看不懂”。我第一次见到该草案是在国电公司。当时谢松林副总给了我一份草案复印件，让我提意见。我看完之后认为其中存在诸多不足，便于2001年4月22日写就《对〈电力体制改革方案(草案)〉的六点意见》一文，并交给了谢总。

主要观点如下：

第一，草案设计思路混乱，责任主体不明。首先，草案处处体现了执笔人的复杂心态，既体现了其改革和倡导竞争之形象，如在国网公司和区域电网公司的上市问题上和对电网“一分为六”，又担心承担改革的风险，而构造一个形式上的出资人——国网公司，在架空它的同时又让其承担改革的风险和电力安全稳定运营的责任。天下没有免费的午餐，主持改革者必须承担改革的风险和责任，这是必须要强调的。其次，由尚未成立的电监会来领导实施整个改革，这是一种极不负责任的态度，既混淆了电监会的工作性质，又让电监会在前台承担改革的风险，最终电监会必然是荒了自己的田，又种坏他人的地，难以收场的风险极大，真不知到那时国家计委又会如何解释其改革方案。再次，以国家计委为首的改革者既不承担改革和安全稳定运营的风险，又要主导改革思路并推行“破碎式”改革，这必然会导致难以实施的现实。这只能说明方案制定者不相信国电公司作为改革的主体，而又要让电监会承担改革的风险，让今后成立的国网公司承担安全运营的责任，如此用心令人难以理解。

我认为，由国电公司作为改革和安全运营的主体，从国电公司成立以来的历史来看，其是完全胜任的：安全稳定运营，效益逐年上升，改革思路明确，先厂网分开，主辅分离，再厂网两头分工负责，电源方分割成若干大型电源集团，电网方从电价入手，实现电网输、配、售的逐步分离，有统有分，责权利一致，稳定渐变，在稳定中改革，改革中发展。

第二，电网重组模式及实施步骤不可行。方案制定者无视电力产品和产业的基本特点和国际电力体制改革的基本走势，既纵向分割，又横向分拆，这种“破碎式”的改革风险极大，加上无切实可行的实施步骤，只能说明方案制定者非专业人士的特点和长期以来旧体制下制定方案者对方案不负责任和急于求成的心态。尤其是在作为核心问题的电网拆分上，表面上国家计委主导的电改小组同意暂时保留国电(网)公司，但无论从本质上还是目标模式上，都是要推行“0+4”方案。首先，草案中所谓“1+6”实际上是“虚一实六”，问题颇多，既要求国网公司承负六个区域电网公司的出资人代表，承担资产保值增值责任，又让六家电网公司分别在国家计划单列，让其将近期盈利及折旧用于本区域电网建设，这是矛盾的。世界上没有这样被架空的出资人，还要在一旦发生问题时替国家计委承担这一改革方案的骂名。总之，制订方案者永远主动，永远不担责任。建议有关方面应认真研究一下我国公司法和民法对所有权和出资人的完整定义，尊重法律规范性，不要搞权大于法和在制定政策时任意作出对法律术语不合法的定义，那样必将造成新的混乱，难以落实。

从远期来看，该方案的真实用意是“0+4模式”，只是碍于阻力和现状而改变了一下方略，即将“一步走”改为了“两步走”。第一步，将五个区域电力公司和南方电网公司从分公司变为子公司，做实大区网公司，即表面上实行“1+6”方案。同时，该草案在国网公司与大区网公司的关系上含糊其辞，提出国网公司承负六个区域电网公司的出资人代表，承担资产保值增值责任，又强调六个区域电网公司和国电(网)公司一样分别在国家计委的计划中实行单列，同时六大区网公司将其近期盈利及折旧仅用于本区域电网建设，实际上是在架空国网公司，实行“0+6”模式。第二步，取消国网公司，组建四个大区网公司，最终实现“0+4”方案。

其次，草案中关于国网公司的未来发展，像个纯粹控股公司，又像个行政性公司，其职责是个大杂烩，既有政府职责，又有行业协会职责，还有公司职责。

最后，草案同时提出当区域电网公司形成后，要将区域内的现省、市公司改组为分公司或其控股子公司。分公司的含义很清楚，但何为控股的子公司，含糊其辞。虽然草案未明确提出拆分国电公司，但字里行间都透露出了否定国电公司“做实国电公司和省公司，弱化大区网公司”的思路。

第三，针对电力体制弊端分析中的问题，草案表述十分空泛。在草案中并没有专门列出章节明确分类区分电网、电价、垄断经营和行政审批问题。如电价问题和项目审批是当前反映垄断体制最强烈的问题，而这一源头恰恰在于行政审批，因此行使这一行政审批权的政府部门必须同步改革，这就要求要从垄断和腐败的源头——行政审批进行反思，进行调整。又如，“西电东送”、优化资源配置和公平性竞争的关键是大电网的形成，联网规模决定市场边界，根据电网自然垄断的特点，只有全国有权威的统一电网公司才能完成这一重任，找到超越西方发达国家发展的捷径。省为实体形成的分省平衡在全国联网后自然就会被打破，各省依赖全国联网将极大改变我国电网现状，而区域性电网极易固化现有模式，形成难以打破的区域垄断。因此，该方案把着眼点放在现有的区域电力市场上，势必延缓改革，不利于全国电网的形成。

第四，关于厂网产权分离的提法。草案中“厂网产权分离”一词的提法含糊不清，且不符合发达国电改革的现实，厂网分离的实质是功能、组织上的分离和法律上的各自独立。

第五，关于电价问题。首先，应对现有电价体制进行深刻的反思，剖析其问题所在;其次，应对厂网分开后的电网电价进行测算，看是否能找到由国家计委制定，由电监会负责实施的“虚一实六”模式下能够被消费者、国家、发电商各方都能承受的电价水平，这才是本次改革能否顺利实现厂网分开的依据。在现有国家计委提出的改革方案下，国电公司如果不能作为改革的主体指导这次改革，而是一上来就不被信任，就遭分割，那当然就会丧失积极性，不解决电价这个“牛鼻子”，无论厂网分开还是“0+4”或“虚一实六”的改革模式都会陷入漫长的拉锯战中并引发问题。而该方案恰恰在电价问题上没有下工夫，不了解情况。

第六，关于监管问题。让电监会领导电力体制的改革，理论上不顺，现实中不可行，贻笑大方。为了不让国电公司主持自身改革，而国家计委又不承担任何改革的风险，简直绞尽脑汁。

今后电监会和国家计委、经贸委等有关部门是什么关系?这都不明确。似乎国电体制的改革，弊端只是国电公司。因此，改革的目标也就是先拆分并最终取消国电公司。这个方案似乎把解决国电公司的问题作为其全部内容，其他都是虚的，仅为陪衬。可问题又何止如此简单?

在征求意见中大家争论最激烈的还是关于中国电网的发展模式问题，人们把这个草案的电网改革模式称为初期“0+6”、最终“0+4”的模式。针对国家计委主导的电改小组提出的“0+4”模式，国电公司也从过去考虑的强化“老子”和“孙子”、弱化中间“儿子”的“1+N”模式妥协，提出了把国电公司和六大区域网公司都保留的“1+6”模式，这两种模式是当时在《电力体制改革方案(草案)》征求意见时具有代表性的、激烈交锋的两种思路。电力改革进入新一轮的拉锯状态。

第三节 “0+4”和“1+6”模式的交锋

在《电力体制改革方案(草案)》征求意见稿中虽然提出先设立一个国网公司以及六个大区网公司，但同时又递进指出六大区网公司才是电网运营的实体和主体，而国网公司仅仅是做出资人。而且明眼人都看得出，即便如此，也仅是在当时国电公司已强势存在且六大区网公司中有四家已被改为分公司的基础上的过渡，由于社会争论激烈，若一次性将国电公司肢解阻力太大，因此暂将其保留，最多构造一个形式上的出资人，这实际上是“虚一实六”的“0+6”模式，而且该草案明确指出：(电网)改革的目标模式是在条件具备时，即随着电网结构的加强和电力市场的发展，按“西电东送”的格局，将华北与西北合并，华中与华东电网公司合并，最终形成东北、北方、长江和南方四大区域网公司，因此这个方案被人们称为 “0+4”模式。我则把这个既纵向切分又横向分割的模式称作“破碎式”改革。

但这个方案首先就遭到了国电系统的反对，在征求我的意见时，我也提出了不同的意见。我认为：电力行业迄今为止仍是十几块各自封闭的独立电网，没有实现全国联网，而在联网进程中仅依靠几个大区网公司或独立省公司作为建设和经营主体是不可能的，因此必须长远保留国网公司。

而国电公司系统从妥协出发，提出了“1+6”模式。所谓 “1+6”模式，是在保留全国一张输电网的基础上，保留和加强从国电公司演变而来的国网公司，同时在区域上再在其下组建六大区域电网分公司或独资子公司，即东北电网公司、华北电网公司、华东电网公司、华中电网公司、西北电网公司和南方电网公司。实事求是地说，国电公司“1+6”模式本质上是想推行“1+N”模式(这里的N是指省公司)，即把大区网公司变成分公司，将省公司改组为子公司;只是囿于当时社会舆论和改革压力而提出了“1+6”模式，为易于读者理解，这里暂且把国电公司的改革思路统称为“1+6”模式。但这一模式的实质是“实一虚六”或者叫“1+N”模式。

此后根据各方的博弈，草案多次被“中和”，最终在2002年2月国务院出台了在电网改革方面各方妥协的产物—— “2+5”模式， 即保留国网和南网两家全国性电网公司，同时在国网内设五大区域电网子公司。