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农村水电与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设相结合

2017-01-16 13:30:40 水能及电气化经济信息   作者: 李其道  
论文来源
水能及电气化经济信息
发表时间
2007-05-10

我国幅员辽阔,河流众多,径流总量丰沛,地形复杂多样,地势落差大,蕴藏着丰富的水能资源。根据最新水能资源复查结果,我国单站容量5万千瓦及以下的农村水电资源可开发量为1.28亿千瓦,居世界第一位。我国农村水电资源点多面广,除上海市外,遍及30个省(区、市)1700多个山区丘陵区县,主要分布在中西部地区和东部山区,70%左右集中在西部大开发地区。西部大开发地区(含广西、内蒙和湘西、恩施、延边)农村水电资源可开发量为8694.7万千瓦,占全国农村水电资源可开发总量的67.7%;中部地区农村水电资源可开发量为2082.2万千瓦,占总量的16.2%;东部地区农村水电资源可开发量为2069.2万千瓦,占总量的16.1%。在流域分布上,长江流域农村水电资源最为丰富,其次为珠江、黄河流域。

1.实践经验与做法

充分发挥资源优勢,开发农村水电与农民利益直接结合,是解决“三农”问题的重大举措。解决“三农”问题是全国工作的重中之重,革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区的“三农”工作是全国的难点和重点。在农村水电及电气化事业发展中,中西部地区和东部山区的农村集体和农民在国家的扶持下,以开发农村水电为载体,通过投资投劳投料以及将占用土地、山林的补偿资金、承贷的信贷资金和国家的扶持资金等作为投入,实行股份制和股份合制办电,实现农业增效、农民增收、农村发展,创造了许多典型事例和成功经验。突出的如江西铜鼓县红苏村、湖南桂东县沤菜村、四川彭州市宝山村、福建永春县美岭村、甘肃临夏县刁祁乡、安徽太湖县北中镇、浙江景宁畲族自治县、广东乳源瑶族自治县等许多村、乡、县的农村集体和农民通过股份制或股份合作制开发利用农村水电,实现了农民持续增收,并形成了长效机制,农民人均纯收入中,农村水电直接提供的收入一般占1/3以上,有的高达80%。同时,通过股份制开发利用农村水电,壮大了农村集体经济,促进了农村产业结构调整和升级,保护了生态环境,推动了农村和地方经济社会全面发展,人民群众物质文化生活水平得到了很大提高。

小水电代燃料是山区保护环境改善生态的重要战略抉择。我国实施以以天然林保护和退耕还林为重点的大规模生态建设,有效遏制了陡坡开荒和森林过度采伐问题,但全国广大山区农民烧柴问题远未解决,成为森林滥砍乱伐、破坏生态环境的主要原因。“十五”期间全国农民年均实际薪柴消耗量超过规定限额消耗量的3倍以上。2003年国家启动小水电代燃料试点,经过三年的努力,已经走出了一条“政府扶持、企业运作、农民参与、低价供电、保护生态、改善生活”的路子,取得了以“有效的管理体制与运行机制为支撑和保障”的“国家得生态、农民得实惠、企业得效益”的宝贵经验和成果。20多万山区农民实现了以电代燃料,巩固退耕还林面积30万亩,保护森林面积156万亩。小水电代燃料电价0.17-0.28元/千瓦时。小水电代燃料解除了农民砍柴的辛劳和烧柴的薰燎,减轻了农民负担,解放了农村劳动力,增加了农民收入,带动了改厨、改厕、改厩、改水、改路等农村基础设施建设,大大改善了农民的生产生活条件。

在全国小水电代燃料试点取得圆满成功的基础上,水利部编制了《2006-2008年小水电代燃料生态保护工程规划》,国家发改委批复了该规划,涉及全国21个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的81个项目区,规划代燃料装机容量15万千瓦,代燃料人口63.6万人。全国将更大范围、更大规模地开展小水电代燃料试点建设。从长远看,国家已完成全国小水电代燃料生态保护工程规划。落实规划,全面实施小水电代燃料,到2020年将解决近3亿户、1亿多农村居民的生活燃料问题,每年将减少薪柴消耗6000多万吨、约8000万立方米,保护森林面积4亿多亩。这是从根本上解决广大山区农民砍柴烧柴的有效途径,是保护环境和改善生态的重要战略抉择。

坚持科学、有序、可持续地开发利用农村水电资源,推进社会主义新农村建设。认真总结成功的经验和做法,提高认识,转变观念,抓住机遇,充分发挥革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区的资源、区位和比较优势,坚持科学、有序、可持续地开发利用农村水电资源,加强水电农村电气化县建设、小水电代燃料工程建设和农村水电增收解困工程建设,与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合,以有效地促进农业增效、农民增收、农村发展,推进社会主义新农村建设,实现“生产发展、生活富裕、生态良好”。

2.加強水能资源管理,推行水能资源有偿使用、市场化配置,

完善水能资源市场,形成反哺机制,促进开发和保护的良性循环

水能资源是国家稀缺的战略资源,属全民所有。加快完善水能资源开发使用权有偿制度和市场化配置制度,建立和完善竞争有序的水能资源市场,节约和保护水能资源,制止跑马圈河,无序开发,纠正和防止无偿占有和使用全民资源,维护社会公平,形成保护河流健康生命的反哺机制,并形成促进当地农业增效、农民增收、农村发展的反哺机制。

实行水能资源有偿使用,建立国家资源股收益补助农民的机制。加快水能资源开发利用制度的改革,积极推行水能资源有偿使用。首先,合理确定水能资源开发使用权的折价(基价或底价)。确定的原则一要体现社会公平,解决无偿占有全民资源和“企业成本社会承担”的问题;二要遵循市场经济规律,让投资者取得合理回报(净资产回报率宜在8%-12%之间)。根据这个原则,在借鉴浙江、江西、贵州等地实践经验的基础上,综合考虑资源开发利用条件、造价、成本、发电利用小时、上网电价等因素,并参考单位电能耗煤价格,等等,测算出来的水能资源开发使用权的单位千瓦折价(基价或底价)一般为500元至1000元。然后,国家以资源开发使用权入股,占有电站股份,形成国家资源股,股权收益用于增加贫困农民收入,用于资源维护保养与生态修复建设,建立国家资源股收益补助农民的机制。就开发贫困山区和老少边穷地区的点多面广的农村水电来讲,将国家水能资源开发使用权进行一次性出让,与形成国家资股年复一年地用于增加贫困农民收入和资源维护保养与生态修复建设相比较,后者更为可取,更能与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合。

3.相结合的指导思想和基本原则

指导思想。从我国长期处于社会主义初级阶段的基本国情出发,坚持为农业、农村、农民服务的方向,坚持社会主义市场经济的改革方向,按照“五个统筹”的要求,完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,加强宏观调控,发挥市场在资源配置中的基础性作用,统筹协调好开发利用农村水电资源进程中的各种利益关系,持续、快速、协调、健康地发展农村水电,加强水电农村电气化县建设、小水电代燃料工程建设和农村水电增收解困工程建设,与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合,推进社会主义新农村建设,实现“生产发展,生活富裕,生态良好”。

基本原则。

(1)坚持科学、有序、可持续开发利用农村水电资源。正确处理好开发利用农村水电资源与保护农村水电资源的关系。坚持“开发中保护,保护中开发”的原则,节约保护农村水电资源,保持河流生态用水,维护河流健康生命。

(2)建设农村水电站,要设置属于国家所有的资源股。在保障企业合理回报的条件下,国家资源股收益用于增加贫困农民收入,用于资源维护保养与生态修复建设,实现“国家得生态,农民得实惠,企业得效益”。

(3)坚持电力体制改革方向,实行大小电网并举共存、和谐协调发展。坚持“分散开发、就地成网、就近消纳、联网调剂”与“依托现有电网,完善配电网络”相结合,保障安全、廉价、可靠供电。

(4)积极支持和帮助农村集体与农民采用股份合作制、股份制的形式开发经营农村水电。积极支持发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制农村水电企业。

(5)依靠劳动、知识、资源、资本推进农村水电发展,推进相关产业发展,推进社会主义新农村建设。

4.实施相结合的原则性建议

建立国家资源股收益补助农民的机制。农村水电资源属于国家所有。国家以资源使用权对开发农村水电进行投入,设立国家资源股,享有农村水电站股权。股权收益主要用于补助贫困乡村、贫困农户增加农民收入;另一部分用于资源维护保养与生态修复建设。

在保障企业合理回报的条件下,按开发利用条件、造价、成本、发电利用小时、上网电价等因素,确定资源使用权价值和股权。资源股的设置必须经过审核批准。单站装机容量在多少千瓦及以下水电站的资源股,由县级水利部门审核、财政部门批准。单站装机容量在多少千瓦及以上至多少千千瓦水电站的资源股,由市级水利部门审核、财政部门批准。单站容量在多少千千瓦及以上至多少万千瓦水电站的资源股,由省级水利部门审核、财政部门批准。建设水电站在立项之前,应首先确定资源股。

建立国家投入股收益补助农民的机制。国家采取多种形式增加对开发农村水电站的投入,设立国家投入股,享有农村水电站股权。股权收益主要用于补助贫困乡村、贫困农户增加农民收入;另一部分用于资源维护保养与生态修复建设。

国家资源股和国家投入股股权属于国家所有,受益权主要归农民。农村水电国家资源股和国家投入股股权收益如前所述,主要用于补助贫困乡村、贫困农户增加农民收入;另一部分用于资源维护保养与生态修复建设。原则上以县为单元明确与落实国家资源股和国家投入股股权收益的受益范围,实行“优先照顾贫困乡村、贫困农户”的原则,确定优先受益对象,同时兼顾范围内的农民普遍受益。严格实行受益人公开、公示制度。

在小水电代燃料生态建设任务区域,优先解决农村居民代燃料用电,以户为单位,提供定量廉价电能;在此基础上,再根据实际情况核算补助农民增加收入的国家资源股和国家投入股的股权收益。

在非小水电代燃料生态建设任务区域,农村水电国家资源股和国家投入股股权,以户为单位,一般定量参股或控股两三个千瓦发电装机,其中资源股股权定量参股或控股不低于一两个千瓦,按此核算股权收益。

建立和完善农村水电国家资源股和国家投入股管理体制与机制。在国家水利部的指导下,由省级水利部门作为出资人代表,对农村水电国家资源股和国家投入股,行使监管和保值职责;并通过授权委托形式,委派股权代表依照法定民主程序进入农村水电站股东会和法人治理机构。

农村水电国家资源股和国家投入股股权收益全部进入省级财政,专户存储,专款专用。由省级水利部门汇总提出股权收益分配方案,由省级财政部门负责审核并据实发放。

农村水电国家资源股和国家投入股及其资产和收益的享有、使用、分配和处置,同时纳入各级纪检、监察和审计部门的重点工作范围。

农水电国家资源股和国家投入股股权如前所述,属国家所有,受益权主要归农民,同时权责包涵资源维护保养与生态修复建设。因此,总体应建立和完善农民受益与环境保护、生态建设相结合的体制与机制。

通过市场选择农村水电站经营者,经营者独立行使经营权。根据各地不同情况,在当地政府的主导下,建立以农民为主体,以农村水电站、供电企业和政府相关职能部门为成员的受益县、乡或村农村水电民主管理协会,行使所获得的农村水电国家资源股和国家投入股股权收益的分配职责,实行帐务和受益公开制度。认真维护农民民主权利,充分享有和行使知情权、议事权和监督权,。

5.政策措施

(1)在设立国家资源股、国家投入股,建立国家股股权收益补助农民的机制的同时,积极支持和帮助农村集体与农民投资投劳投料开发利用农村水电资源。允许农民以被占用的土地、山林补偿入股开发农村水电。实行农民以个人未来电站受益为抵押,以电站法人为对象进行贷款,用承贷资金作为资本金投入开发农村水电。对农村集体与农民开发利用农村水电资源实行贴息政策。

(2)电网企业全额收购并网的“只发不供”农村水电企业的上网电量和“又发又供”农村水电企业自发自供后的上网电量,上网电量同网同价。

(3)农村水电企业与电网企业互供电量,在产权分界处按月互抵,互抵后的电量按各自电价结算。

(4)支持农村水电企业借网过路,电网企业按实际成本收取过网费。

(5)坚持“以税惠农”,农村集体、农民举办的农村水电企业增值税、所得税执行零税率。

(6)建立和施行农村水电“水害保险”制度。

(7)确立水能独立能源法律地位,克服体制障碍。各地各级水利部门,依法健全机构,创新机制,履行水能资源统一管理职责。加强对农村水电的依法行政和有效监管工作,推进农村水电平安建设,保护生态环境,保障公共安全,保护群众利益,保障安全生产。为实现农村水电与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设紧密结合提供行业保障。


责任编辑: 张磊

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