油气基础设施建设亮点、短板及发展方向

中央财经委员会第十一次会议要求统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。能源基础设施建设是现代化基础设施体系的重要组成部分，其中油气基础设施建设又是能源基础设施建设的重中之重。上世纪九十年代我国成为油气净进口国之后，油气对外依存度不断增长，使得保障油气供应成为能源安全的核心。解决好油气基础设施建设问题，对于今后深入推进能源革命、加快构建现代能源体系、保障能源安全具有重要意义。

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石油储备建设的亮点已经出现

最新数据显示，截至"十三五"末我国长输油气管网总里程达到16.5万千米，其中原油成品油管道6.3万千米，天然气管道10.2万千米；累计建成LNG接收站21座，LNG接收能力达到9000万吨；石油储备基地建设稳步推进，石油储备能力迈上新台阶；建成地下储气库（群）14 座，总设计工作气量240亿立方米，形成工作气量159亿立方米。石油储备建设取得重要进展并有效参与市场调节是2021年我国能源市场运行的一大亮点。随着我国原油对外依存度直线上升，提升国内石油储备能力的呼声一直存在。政府的行动比较迅速，这些年国内石油储备能力建设一直紧锣密鼓地予以推进，成绩可圈可点。国家能源局官网发布的信息显示，2017年我国已经建成舟山、舟山扩建、镇海、大连、黄岛、独山子、兰州、天津及黄岛国家石油储备洞库共9个国家石油储备基地，依托上述储备库及部分社会企业库容，储备原油3325万吨，之后我国石油储备建设继续向国际标准看齐。2016年国家能源局发布的《国家石油储备条例（征求意见稿）》鼓励社会资本参与石油储备设施建设运营，提出保持国家石油储备规模与石油消费总量相适应的储备要求；《条例》要求从事原油加工、成品油批发和原油进出口的企业承担企业义务储备。公开资料显示，若考虑各类战略储备、商业储备等因素，我国目前的石油储备能力已达到相当于国内100天石油消费的规模水平。储备能力的提升对于应对市场紧急情况具有决定性影响，我国的油市话语权也可由此在一定程度上得以体现。根据中国石油和化学工业联合会的数据，2021年我国进口原油5.13亿吨，同比下降5.3%；原油进口对外依存度72%，同比下降1.6个百分点，两者均为2001年以来首降。值得注意的是，2021年的原油进口及对外依存度下降是在国内成品油消费增长、燃油车保有量及销量增长以及化工轻油消费增长的情形下发生的，唯一能够对此现象解释的就是我国的石油储备能力已经具有相当规模，迈上了新的台阶，开始具备国内市场调节能力。2021年国家释放石油储备就是这一实力形成的标志。目前有关原油对外依存度下降的结论仍待进一步核实，但不可否认的是，我国的石油储备已经在起作用，这是令人鼓舞和期待的现象。

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天然气基础设施建设是"短板"

相对于石油，天然气基础设施建设则相对滞后。"双碳"目标提出后，加快能源结构转型、大力发展非化石能源成为能源行业发展共识。但是我国是能源消费大国，其中化石能源占比高达80%以上，煤炭占一次能源消费比重在57%左右。在此形势下，推广天然气应用，提升天然气在一次能源消费中的比重是兼顾能源供应稳定和降低排放的现实选择。天然气要实现大发展，基础设施建设必须先行。与欧美等发达国家相比，目前我国天然气产供储销体系的成熟程度还不够高，基础设施建设是需要补齐的"短板"。目前我国天然气干线管网总里程为10万千米，而美国州际管网里程达数十万千米；我国目前只有240亿立方米地下储气能力，储气库工作气量159亿立方米，仅为天然气消费量的5%，这一方面与欧美等发达国家差距同样很大。美国、英国等国家储气库工作气量占天然气消费总量的比例在16%~20%。美国有强大的天然气生产能力，英国有四通八达的气源供应，这一储备"标准"是建立在气源有保障的基础上的。而我国作为以煤为主的大国，实现碳达峰目标对天然气的依赖程度更高，目前3700亿立方米的年消费水平与峰值需求还有较大差距。同时由于我国未来用气的领域还有很多，且气代煤空间较大，天然气供应不及欧美保障程度高，因此提高天然气储备能力非常必要。换言之，来自欧美发达国家的16%~20%的所谓天然气储备"标准"仅仅是个参考，我国将来实际的储气需求比例可能要高于这一水平。天然气基建影响到整个能源市场的"硬件"建设，对于能源市场的"软件"建设同样重要。从建设统一的能源市场角度看，天然气基础设施建设同样具有迫切性。天然气基础设施建设以及互联互通是天然气管网"放开两头"、全面实现市场化定价的充分必要条件。目前我国天然气门站价格改革步伐较为缓慢，气价改革整体滞后，影响到全国统一能源市场建设的推进。从运行机制看，天然气基础设施建设同步跟进，全国范围的资源调剂就有了硬件支撑和保障，价格发现功能以及价格对资源流动和分配的引导功能也就能够建立起来，这正是统一的能源大市场所需要的。

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油气基础设施建设要谋划长远

《"十四五"现代能源体系规划》针对天然气基础设施建设已有明确规划和部署。《规划》提出提升天然气储备和调节能力。统筹推进地下储气库、液化天然气（LNG）接收站等储气设施建设。构建供气企业、国家管网、城镇燃气企业和地方政府四方协同履约新机制，推动各方落实储气责任。同步提高管存调节能力、地下储气库采气调节能力和LNG气化外输调节能力，提升天然气管网保供季调峰水平。《规划》提出到 2025年，全国集约布局的储气能力达到550亿～600亿立方米，占天然气消费量的比重约13%。油气基础设施建设目标明确之后，接下来的重点应立足国内外两个市场，围绕国内油气供需格局变化，对基建建设路径持续做出优化调整，聚焦油气进口及国内生产两个重点方面展开。从贸易方面看，"十四五"及今后更长时期，我国与俄罗斯、中东及美国的油气合作力度将加大，油气进口贸易增长是目前既定油气对外合作体系的增量突破领域，未来将有更多的来自上述地区的油气流向中国，继而产生新的基础设施需求，对此要做好规划。美国、中东、俄罗斯作为油气富集区，今后的油气出口特别是天然气出口将视中国为最大合作伙伴。目前从全球范围看，中国天然气需求还有相当大的增长空间，世界上还没有其他任何一个独立国家的天然气需求增长能与中国的增量规模抗衡。从国内供应方面看，出于保障能源安全的需要，我国页岩油气、煤层气等非常规油气将成为今后增加我国油气供应的重要支点，油气基础设施建设也要考虑到这一点。未来的油气基础设施建设应坚持资源、市场导向，需要围绕资源富集区与市场需求地域的通道及油气储备展开。