如何从能源大国到能源强国

云南电网公司高级经济师 朱维涛

随着国民经济持续快速发展，我国迅速崛起为世界能源大国，但大而不强的问题十分突出，能源结构失衡，效率不高。面对更加复杂严峻的能源供应形势和国际压力，国家“十二五”规划纲要提出“推动能源生产和利用方式变革”的总方针和非化石能源比重达到11.4%、单位GDP能耗及二氧化碳排放分别降低16%、17%等约束性指标，实质是要开始由大到强的转型，为“十三五”乃至更长远阶段奠定可持续发展的基础。

能源发展大而不强的主要表现“十一五”期间，我国一次能源生产总量从“十五”末的21.6亿吨标准煤，上升到2010年的29.6亿吨左右，年均增长6.5%，一次能源消费总量从“十五”末的23.6亿吨标准煤，上升到2010年的32亿吨，年均增长6.3%。我国一次能源生产总量、电网规模、太阳能产能规模、风能产能规模、风电新增装机容量、核电在建规模均居世界第一，并即将成为世界第一大能源消费国，电力装机也将成为世界第一。2010年，我国GDP位居世界第二，超过日本成为世界第二大经济体，但人均收入只有日本的1/10。预计我国将在2030—2050年超越美国，成为世界最大经济体，但人均水平仍只有美国的1/5或1/4。可以说，能源发展为国民经济的快速增长提供了有力的支撑和保障，但能源大而不强的问题十分突出。

1.能源战略缺失，能源规划滞后，能源发展无序。能源战略是国家经济社会发展战略的重中之重。当前，世界各主要国家都已制定并正在调整自己的能源战略，但我国至今尚未确定能源发展战略，并在此基础上编制能源规划，导致能源发展整体不平衡，能源需求快速增长与资源短缺、能源开发强度加大与生态环境保护滞后、新能源开发迅猛与送出消纳制约、城市与农村能源发展不均衡等矛盾难以解决，实践中每每出现项目驱动政策，而不是政策驱动项目的情况，更难以使能源发展与经济发展、环境、资源相协调。特别是一些地方政府片面追求发展规模，在没有统一部署的前提下，出台自己的能源规划，推动了一轮又一轮的跑马圈地、无序发展。

2.能源安全保障体系不健全。能源安全关系国家的经济命脉和民生大计，是影响世界稳定乃至国际关系的重要因素，已成为各国最重要的能源战略。上世纪70年代石油危机以后，欧美日等国家从降低能源对外依存度、稳定世界能源价格、拓展国际能源市场、扩大战略储备和加强国际合作等方面，已建立了较为完善的能源安全保障体系。但我国能源安全保障体系尚不健全，能源安全仍面临着许多矛盾和问题。一是资源量不足，对外依存度高。我国煤炭、石油、天然气剩余可采储量分别为1145亿吨、21亿吨和2.5万亿立方米，人均占有量仅为世界平均水平的69%、6.2%和6.7%，石油、天然气等优质能源资源尤其缺乏。我国1995年成为石油净进口国，2010年石油对外依存度达到55%；2007年成为天然气净进口国，2009年成为原煤净进口国。二是利用境外能源资源面临巨大挑战。我国对国际能源价格的影响力有限，利用境外能源资源的环境较为复杂，不确定因素不断增多，风险增大。三是能源储备和应急保障能力亟待提高。我国战略石油储备建设刚刚起步，储备规模仅相当于30天的消费量，收储水平离国际公认标准还有很大差距；天然气储备和调峰能力建设还没有跟上；电网抗灾能力亟待提高；煤炭安全生产形势不容乐观，维护能源安全任务艰巨。

3.优化能源结构面临诸多瓶颈。世界能源消费结构从上世纪中期已进入以石油为主的石油时代，随着天然气产量的迅速增加，上世纪后期又进入了石油天然气时代。进入本世纪以来，随着应对气候变化的进程，世界能源将向更加低碳方向转变。我国能源结构长期以来倚重煤炭，煤炭消费比重比世界平均水平高出40个百分点。2010年我国煤炭消费量32亿吨，占一次能源消费总量的69%，水电、核电、风电等非化石能源占一次能源消费总量比重为8.3%，远低于国际平均水平。优化电源结构仍面临诸多挑战：水电开发方面，面临着项目前期储备不足、移民和环境保护成本增加等问题。核电发展方面，面临着投资体制改革滞后、安全监管力量不足、核心技术未完全掌握、标准认证体系未建立、人才短缺等问题。新能源发展方面，面临着装机容量大而发电量少，发展速度快而效益低，资源、资金浪费严重以及并网难、消纳难、调峰难等问题。

4.能源效率提高缓慢并大大低于国际先进水平。我国目前的能源效率约为29%，比世界先进水平约低10个百分点；终端利效率约为41%，比世界先进水平低10个百分点以上。我国自2006年以后能源效率提高速度非常缓慢，进一步提高的难度很大。国际能源署首席经济学家比罗尔指出：2000年美国能源消费量是中国的2倍，而现在中国能耗总量已超过美国，这10年中，美国每年提高能效2.5%，中国则每年仅提高1.7%。当前，全国范围内节能减排的经济运行机制并没有建立，目前所取得的成绩在很大程度上是采用行政干预手段取得的。我国能源效率低的主要原因，一是产业结构不合理。第二产业增加值在GDP中的比例高达48.6%，二产占能源消费的近70%。工业中重化工业比重大，各种基础原材料的消耗量惊人。加工业普遍附加值低。二是相关能源转换和用能装备和技术的能效偏低。三是能源结构煤炭比例高，整个能源系统效率难以提高。

5.新能源科技自主创新能力不足。在全球应对金融危机过程中，新能源革命成为全球发展的主导模式。世界各大经济体都在新能源研发方面投入巨额资金作为经济刺激计划的重要组成部分，希望成为新能源发展的领跑者，从而占据未来竞争的制高点。我国对新能源科研的投入明显不足，能源“技术空心化”和能源重大技术装备“空心化”状况还没有得到改善，大部分核心技术尚未掌握，设备制造主要是购买国外的生产许可证，关键设备、组件还依赖进口，产业集中度不高，低水平重复建设，对引进技术消化提升力度不够，自主创新能力不强，导致我国新能源快速发展的同时承担着巨大的投资风险和技术风险。目前政策支持的重点和补贴大部分集中于产业中游及设备制造环节，对上游研发和下游应用补贴较少，虽然刺激了产能的迅速扩大，但不利于自主创新能力的提高，对新能源产业的可持续发展产生了不利影响。

6.缺乏真正强大的现代能源企业。一个国家的强盛关键是一批强大现代化企业的支撑。2010年《财富》世界500强企业排名，中国三大能源企业位列前10，中国石化、国家电网和中国石油分列第7、第8和第10位。但是，这三大能源企业的营业收入虽超过内地上榜企业的1/3，利润却仅占13.72%。国内四家石油公司的营业收入总和与美孚石油基本相当，总利润却只有美孚石油的39.19%。不难设想，如果这些企业失去政府的扶持和政策保护地位或垄断地位，企业的可持续发展能力从何而来？与此同时，由于“市场煤”和“计划电”的矛盾始终没有得到根本解决，主要发电企业几年来都处于亏损状态，可持续发展能力受到很大限制。越大越好不是经济增长方式和企业发展的最佳选择，但由于国有资产管理部门考核各中央企业的总资产和总利润排名，并以末位淘汰予以激励，导致国有大型能源企业不是将工作的重点放在转变企业经营机制和追求效益的提高上，而是争相做大，以大论英雄，进而更加追求技术、体制、机制的大垄断，难以成为具有国际竞争力的真正强大的现代企业。

7.能源管理体制机制不适应能源改革发展的需要。世界各能源大国都有较为稳定和完善的能源管理体制。美国能源部有1.5万名联邦雇员从事能源管理。我国能源管理机构虽然经历多次改革，但迄今为止尚未形成一个独立的、统一的、权威的且长期稳定的能源管理部门，导致政府管理的重点更多地放在前置性审批环节，侧重于投资、价格、生产规模等经济性管理，项目的事中、事后监督与管理以及对环境、安全、质量、资源保护等外部性问题的监管相对较弱，不可避免地存在重审批轻监督、重生产轻消费、重供应轻节约的现象。此外，由于能源管理和监管分散在不同部门，各部门之间存在目标和步调不一致的问题，政策的针对性不强影响了政策的整体效果，无法形成政策的合力，更无法实现长远的政策目标。能源行业的市场化改革是世界能源发展的主流，欧美等国早已完成电力、天然气等市场化改革，并且能源市场的边界和范围进一步扩大，正在大力推进以完善定价机制、建立绿色配额交易机制等为核心内容的制度设计和调整，但我国能源领域的体制改革处于停滞状态，还没有建立起灵活、公平、透明的能源交易市场机制，已成为制约能源发展特别是新能源发展的障碍。

8.能源法律体系尚未形成。立法先行是各国能源发展的成功经验。但我国能源领域的法律法规严重滞后于能源发展，且存在结构性、内容性、配套性和协调性缺陷。能源法和石油天然气法缺位，《煤炭法》、《电力法》亟待修订，《节约能源法》、《可再生能源法》等法律的配套法规还不完善，有关能源准入、能源价格、能源市场、能源投资和运行秩序方面的法律法规欠缺，造成能源行业投资和运行秩序不规范，能源法治管理无法实现，计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾无法解决。

由大变强的战略重点及措施建议

“十二五”时期是我国经济增长从速度转向质量的关键期，能源发展也站在了新的历史转折点上，到了由“大”变“强”的关键阶段。这一根本性的重大转型，是我国经济社会领域一场深刻变革，必须以更长远更广阔的视野，清醒认识，未雨绸缪，从能源资源安全和可持续发展的高度，把握好国际竞争的新定位和新优势，确立能源战略的重点和措施。

1.制定能源战略，明确2050年的发展方向和路径。

建设能源强国必须遵循以下原则，从全球视野制定一个长远的、符合国情的、可操作的能源发展大战略：立足今后50年，至少考虑到2050年。根据能源发展规律，一种新的能源占能源总供应量的比重由1%上升到50%，替换周期平均需100年，大规模能源系统的建设周期一般需要20―30年，新能源从开始研究到推广应用的周期则需要30―50年，因此，能源发展必须有长远的战略眼光。立足统筹。一是统筹能源与经济发展，既要保障经济社会的发展需要，又要对化石能源消费提出总量控制目标，确定合理的发展速度、产业结构和消费模式，促进经济发展方式的转变；二是统筹国内与国外，既要发展全球性多元能源供应体系，又要立足国内解决能源缺口；三是统筹能源与资源、运输等外部因素，尽早建设煤炭运输新通道，即准格尔至集宁―正兰旗―多伦―围场―凌源至绥中芷锚湾，保障曹妃甸和芷锚湾两个深水港成为我国能源大通道的咽喉地位；四是统筹能源各部门、各环节的发展，合理规划输煤与输电，合理布局火电与核电，协调电源与电网的发展。立足国情，坚持因地制宜。大基地建设、远距离输送不是唯一的方式，从发展趋势看应鼓励小规模、低电压、分散型、就地消纳的新能源和分布式能源。对不具备远距离输送条件，也不能就地消纳的，可暂缓发展或待机发展，避免造成不必要的浪费。立足节约，形成节能优先体制机制。按照科学供给满足合理需求的原则，合理控制能源消费增长速度和消费总量。立足科技创新，抓住世界新一轮能源革命的历史机遇，提高整个能源供应的技术附加值含量。

2.完善能源安全保障体系，保障能源安全供应。

树立并落实互利合作、多元发展、协同保障的能源安全观，全面注重油、气、煤、核等的供应安全，为国家安全及经济安全提供能源保障。采取综合措施保障石油安全。一是加强国内油气资源的勘探开发，保持石油供应长期稳定；二是尽可能加入到国际合作架构中，全面进入国际市场，特别是积极参与期货和现货交易，将市场作为获得石油产品的主要手段；三是逐步建立和完善石油战略储备体系和预警体系，在建立完善现货储备的同时，抓紧建设石油期货储备；四是把金融安全与石油安全合并考虑，建立外汇储备与石油储备的转换机制，使国内庞大的外汇储备服务于国家经济安全和能源安全，统筹协调相关金融机构和石油石化企业，争取国际石油定价权，有效规避国际油价风险；五是积极稳妥推进石油替代。提高煤炭的安全、高效、清洁开采和利用水平。在完成煤矿经营体制整顿基础上，应重点解决煤炭安全生产问题；煤炭开发从以扩大生产规模为主调整为建设安全高效现代化煤炭工业为主。建立铀储备机制，建成首批储备库。加快国内铀资源的勘察，在保有一定储量条件下，尽量多地利用国外铀资源。建设安全、经济、稳定、智能的电网和电力系统，提高电网抵御军事打击、恐怖活动、自然灾害的能力。

3.切实解决结构调整问题，为优化能源结构奠定基础。

能源结构的重大调整需要较长周期，欧美等国的能源结构调整均用了20多年时间，才实现多元化，明显降低了对煤炭和石油的依赖程度。优化我国能源结构，必须采取更加有效的措施。吸取日本福岛核电站事故教训，在确保安全和自主创新的基础上审慎发展核电。一是确保风险可控。建立对安全可靠性、核废料处理、环境影响、核燃料供应等风险进行控制的有效机制，完善新建电站的前置许可制度，全面评估安全和可靠性等问题，并给公众提供参与评估的机会。二是尽早实现关键部件国产化，加快核电设备设计和制造的自主化步伐，构建以核电机型设计为龙头的中国核电设计、生产、供应产业群，注重标准化建设。三是加快核电人才的培养。创新机制，解决水电开发的有序和面临的生态保护和移民安置问题。一是鼓励投资各方组织覆盖全流域的股份制开发公司，以效率最佳原则优化排定开发顺序，切实落实统一规划、统一标准、协调建设。二是注重公众参与，建立并完善生态保护补偿机制。三是转变单纯补偿移民的做法，推进移民的土地流转权转化为资本投资的改革，切实维护移民权益。协调配套政策支持新能源发展。一是建立新能源发展协调机制，对新能源政策进行统一协调，避免政出多门影响政策整体效果的情况。二是调整政策支持重点，从支持上规模转到支持技术进步，从支持产业中游及设备制造环节转到支持上游研发和下游应用，鼓励企业通过技术创新、降低成本、提高效益，实现商业化运营。把发展天然气作为优化能源结构的重要途径，加快发展。一是调整当前的天然气依附于石油的发展战略，出台扶持天然气发展的政策，提高天然气的市场竞争力。二是大力加强天然气输送管网和终端消费的开拓，协调天然气上、中、下游的规划，尽早建立公正、灵活的天然气价格形成机制。三是积极推动民营企业进入煤层气、岩层气开发市场，统一对煤层气开发的资源和基础设施管理，使煤层气和非常规天然气成为重要的补充气源。四是将储气库建设纳入能源和市政基础设施建设内容，及早做好储气库选址及建设工作，确保供气安全。

4.确立节能减排优先原则，全面提高能源利用效率。

培育碳排放交易市场，通过市场的激励机制调动企业减排的积极性。允许能源密集型企业选择自愿减排协议进行减排；充分利用CDM机制，获取国际减排资金，承接节能减排技术的转移和扩散；逐步引入碳银行制度，为地区和重要企业建立碳账户，鼓励碳交易。建立绿色税收体系，用财税手段支持绿色低碳经济发展。提高资源税和环境补偿标准，将环境损害成本和资源耗竭成本反映到能源价格中；降低高能耗产品的出口退税甚至征收出口关税，减少能源以载能产品的形式出口；提高能源消费税，增加能源使用成本；研究开征碳税，对实施节能减排的技术改造项目，实行贷款贴息优惠政策，加大对高耗能、高耗材、高排放、低效能产业的技术改造力度；加快传统火电机组改造升级，推广洁净煤利用技术，提高发电效率。根据东西部经济发展水平和环境容量，科学安排中西部的节能减排指标，不搞一刀切，避免不必要的行政手段。确定行业能耗标准，实行优胜劣汰。确定各行业先进耗能量标杆作为奖惩基准，使行业节能有标准，避免年底突击“冲刺”指标。

5.加大能源科技投入，明确相关技术路线。

加大能源领域的科研投入，显著提高能源研发投入比重，激励创新。集中人力、物力和财力组织重大能源问题科技攻关，研究和跟踪重大能源技术的变化趋势，实施重大能源工程的技术论证，明确相关技术路线和发展目标。鼓励风险投资、股权投资等各类资金参与新能源技术研发；鼓励能源企业自主研发，对企业投入的研发费用给予税收优惠，为能源长期可持续发展提供强有力的技术支撑；增加能源科技成果产业化的扶持力度，努力降低能源技术商业化应用的成本。

6.培育具有可持续发展能力和国际竞争力的能源企业。

完善行业管理体制，建立平等的市场准入制度和公平竞争的市场机制，催生国际竞争力强、拥有自主知识产权和著名品牌的跨国能源企业集团。鼓励扶持民营企业做大做强，促使其成为能源企业的生力军，为能源企业拓宽做大做强的新机制。转变对中央企业的经营业绩考核方式，根治急功近利、竭泽而渔、张扬政绩的行为。对竞争领域的能源企业，不再考核总利润，改为考核单位资产的利润率水平和资产负债率水平以及节能减排成效，引导竞争领域的能源企业追求实实在在的经济效益和投资安全水平；对垄断领域的能源企业，如电网企业，不再考核总资产排名和总利润，改为考核单位有效资产的过网输电、配电的电量水平，引导电网企业提高效率，降低成本，鼓励其积极消纳风电等新能源电量。鼓励企业科技创新和技术进步，提高企业核心竞争力，使能源企业走上内涵式的可持续发展之路。

7.深化改革，完善能源管理体制。

体制是实现战略和规划目标的保障，“十二五”期间必须在体制改革方面有新的突破，这是保证能源发展由大变强的关键环节。组建统一的能源管理部门，切实转变政府职能。只有组建一个全新的权责法定、职能清晰、适应国家长远战略发展、改革和国家能源安全要求的现代化的能源管理体制，才能实现历史性大变革和大跨越，为今后几十年发展奠定一个高效的现代化的体制框架和基础。应逐渐淡化行政审批等行政管理职能，政府的职能主要体现在：制定能源战略、规划和政策，调控能源总量平衡，保障能源安全，调整能源结构，推行能源节约，进行国际能源合作，管理能源信息的统计发布及预测预警，建立公正、公平、公开的市场环境和竞争环境，支持能源技术进步等。推进能源领域市场化改革，引入有效竞争机制。一是在电力行业，建立竞争、开放的电力市场，改革电价形成机制，建立同网同质同价的新电价体系，形成电网吸纳新能源的新体制。二是在石油天然气行业，加快石油天然气价格形成机制的改革，减少政府对油品和天然气价格的直接干预；成立全国性的管网公司，实行输配分开，打破地域垄断，鼓励三大石油天然气集团进入对方区域开展业务，形成全方位的竞争格局；放宽民营资本进入石油天然气勘探、开采、管网输送、石油化工、油品流通领域(包括批发和零售环节)的限制；鼓励社会资本进入天然气管网的建设，同时加强对具有自然垄断特征的管网设施的价格监管；建立完善石油安全预警机制和战略石油储备制度。三是在煤炭行业，建立煤炭现货市场和期货市场，促进煤炭清洁化技术的广泛应用，使我国煤炭工业在国家总体能源战略中的基础性地位得以体现。

8.建立健全能源法律体系，保障能源改革发展。

能源法律体系建设的基本目标应当是：为新的能源管理体制提供法律依据，为能源企业强盛创造好的法制环境；建立起一个“政府宏观调控、行业自律服务、企业自主经营、国有资产依法管理”的新的体制格局；建立一整套能源法律原则；构筑统一、开放、竞争、有序的能源市场；调整能源生产、经营、市场、价格、安全法律关系，规范能源投资者、生产者、经营者、使用者的权利义务；解决能源改革发展中的突出难点问题。能源立法的重点，应立足于推动并规范能源行政管理体制和能源市场化改革。当前，能源工业改革已到了攻坚阶段，政府职能的转变已成为深化改革的制约因素，政府部门是改革的领导者、组织者和推动者，改革的每一步关键环节都取决于政府的决策和执行。能源立法要解决的首要问题，就是政府如何依法管理能源、依法推进改革。能源法律体系建设任重道远，必须明确总体思路。一是立法与改革同步；二是制定立法规划，分步实施；三是在先立上位法再立下位法原则下，根据实际情况和需要，成熟一个抓紧立一个；四是积极支持地方能源立法，充分发挥地方立法的作用；五是坚持走民主立法、科学立法之路。