欧盟拟征航空碳税中国应该积极应对

中国宏观经济学会低碳研究中心 李占五

从2012年1月起，所有在欧盟境内飞行的航班的碳排放量都将受到限制，超出免费配额部分必须由航空公司掏钱购买。本文试讨论一下欧盟征收航空碳税这一举措的背景和趋势是什么，中国可以采取哪些应对措施。

一、背景：欧盟碳交易作为减少温室气体排放的措施，欧盟2005年1月1日正式启动碳排放交易机制。按照“限制和交易”的设计，通过每年给企业发放有限的碳排放配额，迫使它们节能减排，对于超过配额的排放，企业只能从碳排放交易市场上购买，如果配额没有用掉，则可以出售。

欧盟的碳交易机制最初仅针对能源、钢铁等工业部门。2008年11月19日，欧盟委员会通过有关法案，决定将国际航空业纳入欧盟的碳排放交易体系(EUETS)中。航空公司将按照此前的碳排放的平均值被分配一定的温室气体排放限额。

排放总量低于限额的航空公司可出售其限额剩余部分，而排放总量超标的则必须购买超出限额的部分。根据欧盟规定，飞经欧盟的航空公司可免费获得的碳排放量比例为82%，其余排放量中的15%将由航空公司通过拍卖的方式获取，剩余的3%的排放量将被分配给高速成长中的航空公司以及行业后来者。规定称，2012年航空业的碳排放量总量不得超过2.12亿吨，相当于2004年-2006年三年中年排放量平均数的97%；2013年不得超过2.08亿吨，相当于2004年-2006年三年中年排放量平均数的95%，以后逐年减少。

按计划，欧盟委员会将在今年9月确定分配给各家航空公司的碳排放配额。该法案将于2012年1月1日起开始实施。届时，全球2000多家航空公司在欧洲机场起降的航班，都必须为超过免费配额的碳排放支付费用。

关于欧盟对航空公司征收碳排放税出于哪些考虑，笔者认为主要包括：（1）减少碳排放和其他温室气体和污染气体的排放。有分析表明，在欧盟地区，从1990年至2003年，航空业的废气排放量增长73%，预计到2012年，将增长150%，增长量远远高于其他行业。征收碳排放费作为控制措施，能够使航空业降低污染，配合其他行业的温室气体减排成果。

（2）增加经济收入。碳排放量配额中的15%将由航空公司通过拍卖的方式获取。

（3）提高贸易壁垒。欧盟通过实施这种碳收费制度将在国际贸易方面拥有新的制衡手段。

（4）增加全球话语权。欧盟一直是在利用环保、通过环保争夺加大基在世界政治、经济领域的话语权。

二、趋势：争议妥协中前行欧盟此举在全球航空业引起较大争议，反对之声不绝于耳。国际航空运输协会理事长曾明确表态，欧盟单方面对过境航班征收碳排放费用的举动违反国际协商原则。“飞机途经多国，从起飞到降落一直在排放二氧化碳，而全程的碳排放费用都缴纳给欧盟，十分不合理。”来自美国、亚洲甚至是欧洲本土的航空公司，都对这一体系表示不满。美国空运协会表示，欧盟航空排放交易体系适用于非欧盟航空公司的做法违反了《国际民用航空公约》的多个条款，更违反美欧空中服务协议中有关税费的规定。在2009年年底，美国空运协会及会员单位美国航空公司、大陆航空公司、美国联合航空公司在英国高等法院起诉了欧盟。

中国航空运输协会5月9日发表声明，不承认欧盟的航空碳排放交易机制。中航协质疑其不合理之处在于：其一，非直接减排手段，没有对节能减排产生直接和实际的效果，而是单方面建立的一种以节能减排名义实施的迂回的具有金融性质的制度设计，将阻碍、抑制广大发展中国家航空运输业的发展。其二，没有对发展中国家的航空运输业发展需要作出合理的安排，违背了国际社会在气候变化领域普遍遵循的“共同但有区别的责任”原则。其三，违背了《芝加哥公约》和国际民航组织对航空减排的基本立场。其四，实施范围超越了欧盟的管辖权，违反了惯例国际法，并触犯了国家主权。其五，实施对象颠倒，没有首先针对飞机及发动机的制造商，减排没有直接从源头抓起。

欧盟征收碳费的行为是否恰当？欧盟委员会立此法令肯定有它的理由和依据。但站在欧盟之外的立场上看，肯定是不恰当的。这等于是单方面把住大门，设立关卡，没得商量，自设标准，让人陡然掏包，支付过路费，而且还挑起过路者内哄，让他们为了过路而竞争，人为抬高过路费。如果站在中立立场上看，恰当的成分是节能减排，不恰当的成分是设置贸易壁垒。要求非欧盟航空企业按照欧盟碳交易市场购买排放权实质上构成一种边境调节税。

欧盟的航空碳税对节能减排的效果如何？能不能起到效果，能起多大效果，将取决于收取碳费这一决定的执行情况，如果能严格执行下去，按照该法案规定，2012年航空业的碳排放量总量不得超过2.12亿吨，从2013年起不得超过2.08亿吨，这样的话，应能起到节能减排的效果。但如果由于反对声音太大而被推迟、搁置或起始配额提高的话，效果会打折扣，但效果总会有，并且还不会小。

因此，虽然不排除由于反对声音太大，欧盟推迟、暂时搁置征收航空碳税、提高起始配额、给予某些航空公司减免的可能性，但从趋势上看，欧盟征收碳碳税则是必定的。

三、对策：多管齐下避危害根据欧盟2009年8月公布的一份包含2000多家航空公司的名单，33家中国的航空公司赫然在列。它们被分属10个不同的欧盟成员国管理。

根据不同来源的测算，如果我国国内航空公司所有飞欧盟的航班均被纳入欧盟碳交易体系，单在2012年便需要为此支付7-8亿元人民币。这一突然而来的“过路费”将会转移到去欧盟各国的乘客身上。其次是会转移到其他国际航线甚至国内航线的乘客身上，因为对这些航线的需求会增加，机票价格提高的压力会随之加大。再次是会因为乘火车的需求量增加、竞争压力变小而提价来转移到国际国内火车乘客。还有可能通过增加商务人员的乘机、乘车出差旅行成本而增加公司产品成本转移到民众身上。碳费的征收将对民航业之外的燃油业和国际旅游业产生较大冲击。

甚至，碳费的征收还可能使成本增加沿着产业链转移到货物贸易领域。由于碳费课征将可能增加运输成本，商贸领域的企业将需要承担更多的费用。这样，征收碳费就会使外贸企业的利润空间进一步收窄，国际生存更加不易。

中方应对此事之策至少应包括：（1）反对。联合发展中国家甚至发达国家有关方面采取联合行动，包括起诉。

（2）打牌。要求欧盟碳交易体系遵循国际社会在气候变化领域普遍遵循的"共同但有区别的责任"原则，坚持航空节能减排不能以限制发展中国家民航业的发展为代价。

（3）施压。中航协已经公开声明：“如欧盟ETS不顾反对强制推行，本会将敦促本国政府采取相对应的措施，以维护中国航空运输企业在国际航空市场中的发展权益。”要起到好的效果，还需要政府有关部门早点拿出反壁垒措施。

问题的解决或缓冲，单纯依靠航空公司或者相关协会甚至行业管理机构的力量显得不够，需要政府层面的战略对话。

（4）谈判。争取拿到尽多的免费配额，拿到分配给高速成长中的航空公司以及行业后来者的那3%的排放量中尽多的份额。争取欧盟承认中国航空企业购买中国国内自愿减排指标，比如森林碳汇，以用来抵消碳排放。

（5）强身。我国民航业应主动应对节能减排挑战，在保障安全的前提下，积极发展绿色民航，想方设法减少排放，降低成本。同时主动去全面详细了解相关碳排放交易的规则并加以更好地运用。

（6）对冲。我国应尽早建立起自己的碳交易体系，并要求将航空公司以及其他类公司在我国已缴的碳税通过不双重缴税的国际机制得以减免。