能源！中国发展不可承受之重

作者：全国人大环资委调研室副主任薛惠锋

我国古代有个买椟还珠的典故，为我们每个人所熟知。我们常常为这种即期眼光和短期行为而感慨，但是回到我们身边，我们会豁然发现，当前我们经济发展也面临珠椟求舍之惑，经济发展带来日新月异变化、欣欣向荣景象的同时，支撑发展基础的能源却出现了捉襟见肘、中气不足的尴尬窘境，这个长期以来隐忍不发的问题开始浮现冰山一角，引起了上下各界的关注和热论。准确说，能源问题不是一朝一夕形成，也不是一时一事的产物，它是长期经济发展结构性矛盾激化的体现。解析能源问题，需要我们揭开表层，直击其里，探寻本质。

一、关注能源就是关注未来

能源是人类生活中最重要的资源，能源问题一再牵动社会的神经，是关于我们现实和未来生存发展的最为基本，同时也是最为核心的动力问题，人类近代史上几次大的飞跃都得益于对能源的开发，而几次大的全球危机也都因能源危机而起。在经济全球化、世界政治格局多极化的今天，保障能源持续供应，建立能源安全供应体系已成为当今世界各国能源战略的出发点和核心内容。目前，我国正处于国民经济快速发展时期，中国经济高速增长的必要支撑条件之一是能源需求的巨幅增长，并且在今后相当长一段时期内能源需求仍将持续增长，如何保障我国能源持续有效供给，满足日益增长的能源需求，确保经济发展、能源使用、环境保护相互关联，互为矛盾的三元体系形成综合平衡的发展态势，建立我国能源安全保障体系，实现国民经济和社会的可持续发展，将是一项长期而艰巨的战略任务。

我们所利用的能源主要包括石油、煤、天然气、水电、风能、核能、太阳能等,其中绝大多数矿物能源属于不可再生的自然资源，是人类经济可持续发展的重要制约条件。对于当前我国能源问题，我们是乐忧参半，忧大于乐。之所以乐观，是因为我国矿物能源资源可采储量居世界第三位，矿物能源资源丰富。之所以忧患：一是因为我国矿物能源资源结构不良，优质能源所占比重少，石油进口依存度高；二是因为煤炭开发利用的生态环境制约强，难以大幅增加产能；三是天然气、煤层气上下游不配套，管网等基础设施建设严重滞后，价格形成机制尚未完全理顺，大幅增加天然气在能源消费结构中的比重受到限制；四是找矿难度越来越大，勘查成本越来越高，对科技进步和创新的依赖性越来越强。虽然我国能源资源丰富，但结构不良，优质能源少。2005年底我国矿物能源资源总储量的95％以上是煤炭，石油和天然气分别只占2.45％和2.25％左右。另一方面，由于我国结构性矛盾突出，能源消耗总量持续增长以及节能和环保工作效果显现的滞后性等原因，2006年单位GDP能耗虽出现了至2003年以来的首次下降，但距离完成指标还有较大的差距。2006年，全国化学需氧量（COD）排放总量同比增长1.9%，二氧化硫排放总量更是不降反升同比增长2.4%，在开展酸雨监测的696个城市中，降水pH值年均范围在3.87-8.35，有362个城市出现酸雨，占统计城市的51.6％。今年一季度全国国内生产总值增长11.1%，同比加快0.7个百分点。化学需氧量（COD）与去年同期相比增加了0.3%，二氧化硫虽与去年同期相比下降0.4%，但距离原定减排目标仍有很大距离。节能减排形势仍然十分严峻，这种状况如不及时扭转，不仅今年节能减排任务不能完成，“十一五”节能减排总体目标也难以实现。

二、掀开能源问题的面纱-能源不仅仅是发展动力问题

“天予不取，反受其殃；时至不迎，反遭其累”，对能源问题必须知其现状，熟其脉胳，清其走势。目前，我国能源问题呈现两大特点：

1、资源约束下的能源问题暗蓄发展风险

从长远能源资源供给，社会经济发展战略和技术进步与新能源替代角度分析，能源供应虽然存在着周期性紧缺与过剩，但总体上是偏紧的。在考虑技术进步降低能耗、调整发展模式等因素条件后预测，相应的能源消费水平为翻一番，电力需求将持续保持较快增长。我国能源剩余可采总储量的构成为：原煤51.4%，水能44.6%，原油2.9%，天然气1.1%。我国常规能源资源以煤炭和水能为主，煤炭是中流砥柱，煤炭现在是、将来(直到2050年或更晚)仍是我国能源的主力，虽然煤炭在总能源中所占的比例会逐渐下降(从75%下降到60%)，但总量仍会不断增加。水能资源仅次于煤炭，但是水电在大发展中有很突出的环境问题是需要认真对待和积极采取措施去解决的。50多年来，我国修建了8万多座水库，一些流域由于过度开发水资源，造成了突出的环境问题。长江、黄河、珠江、淮河、海河、松花江、辽河、澜沧江及西南诸河、塔里木河及西北内流河等全国各个流域内绝大多数河流上的干流和支流均建设了水坝，修建了一系列水利水电工程，发挥了供水、灌溉、发电、航运和防洪效益。但是由于在河流规划开发过程中没有将环境保护作为重要考虑因素，导致大河和小河、干流和支流到处建坝，无序开发，分隔了生态环境，导致生物生境片断化，这已成为河流水资源开发环境保护主要问题之一。

总体上，我们的能源依然立足于自给。2003年我们能源的生产量占到消费量的93.2%，即使在最依赖外部能源的2000年，生产量也占到消费量的82.1%。但从进出口的角度看，我们的能源出口大体稳定，而能源进口则从1980年的微不足道，发展到超过出口，我们已经从能源净出口国变为能源净进口国。虽然2003年能源的进口量不过占消费量的11.73%，净进口量只占能源消费的6.45%，却引起了几乎所有西方国家的高度警惕。自上个世纪80年代中期以后，在主要石油消费国中，我们的增速是最快的，2004年我们的石油消费量已经超过日本。1985年我国石油出口占消费的39.6%，而进口微不足道；到了2003年，48.62%的消费需要进口，出口则下降到消费量的9.37%。对西方国家而言，我们从一个廉价的能源供应者变为一个强有力的竞争性购买者。由此可以看到问题的症结：在工商文明的道路上，13亿人口要实现现代化，哪怕只达到相当低的水准，对能源提出的需求，也是先发工业化国家无法容忍的。因此，立足自给的能源随着供给矛盾尖锐必将日益严峻。

2、环境约束下的能源问题逼近发展极限

能源问题带来的不仅仅是发展动力和后劲问题，能源消费量的大幅度上升，同时引发了一系列环境和社会问题。具体表现在以下几个方面：

能源产量的大幅度增长，给大气环境带来了新的压力。能源生产过程中产生的大气污染一方面表现在煤炭的开采及加工过程之中，主要包括煤炭开采过程中的粉尘污染、煤矿瓦斯排放，以及煤矸石自燃产生的大气污染等。据2005年统计的中国2828个煤炭开采和洗选企业共排放废气1826亿立方米，其中SO2排放量为15.2万吨，烟尘为13.5万吨，粉尘为13.8万吨，去除率分别只有27％、88％和52%。据测算，中国每年因为煤炭自燃而排放到环境中的有害气体约为20-30万吨。矿井瓦斯不仅是重大的安全隐患，同时也是重要的大气污染源。中国的矿井瓦斯利用率低，85％以上被直接排到空气中，据估算，2005年中国矿井瓦斯的直接排放量约为120亿立方米，而西气东输工程的年天然气输送量也只不过120亿立方米。能源生产过程中产生的大气污染另一方面表现为火电生产带来的SO2、氮氧化物与烟尘排放。由于近几年中国火力发电行业煤炭消费量的大幅增长，而且燃烧的基本上是没有经过洗选的动力煤，煤质较差，导致电力行业成为中国SO2、NOx、烟尘等大气污染物的主要排放源。

能源的超强度生产，引起废水污染加剧。煤矿开采过程中不仅对地下水资源产生了严重影响，同时也排放大量的矿井废水，而这些废水绝大部分是高悬浮、高矿化度、高酸性等有一定污染性质的废水，如果是含氟、重金属或放射性等物质的特种矿井废水，其危害性就更大。据估算，目前全国煤矿每年排出的矿井水约23亿立方米，得到利用的比例很低，国有重点煤矿的矿井水平均利用率还不到30%，更何况是地方与乡镇煤矿。大量的矿井废水被直接排放到环境中，不仅污染了地表与地下水体，在煤炭资源集中的干旱和半干早地区，还直接影响了工农业生产与居民生活用水的获得。煤炭加工过程中洗煤水的排放对环境的影响也很大。据测算，目前炼焦煤每洗选1吨原煤平均消耗0.2-0.4立方米的水，动力煤每洗选1吨原煤平均消耗0.02-0.05立方米水，洗煤厂排放的泥煤水是主要的环境污染物。2005年统计的中国11％火力发电企业共排放废水23.4亿吨，占全国统计的70462家工业企业废水排放总量197.8亿吨的11.8%，而统计的企业数则只占全国的1.7％。2004年，统计的中国石油和天然气开采业193家企业共排放工业废水约为1亿吨。石油开采过程所产生的钻井废水、洗井废水与采油废水，都含有大量的原油及其他污染物质，特别是随原油一起开采出来的采油废水以及从地层中带出各种悬浮固体与泥沙，如果不经过生化处理而排放出来，就会对周围的水环境产生明显的影响，而且这方面的污染事故相对频繁。

能源的超强度生产，造成固体废弃物排放快速增长。能源生产加工过程中的固体废弃物排放主要来源于煤炭行业。露天煤矿开采规模通常较大，产生的大量剥离物被堆放到排土场，其压占面积往往与采场所破坏的土地面积相当，并形成一系列污染效应。目前中国露天煤矿挖损土地总面积约为1.2万公顷，排土场占压土地面积为1.9万公顷左右。煤炭开采中有大量的煤矸石产生，全国平均每产1吨煤就要产生约0.13吨煤矸石，目前煤矸石的综合利用率仅为54％左右，截至2004年年底全国已有煤矸石山1600多座，累计存量近40亿吨，占用土地面积约1.6万公顷，并且以每年200-300公顷的速度在递增，部分煤矸石自燃和淋溶还造成了严重的大气与水体污染。

能源的超强度开发，对生态环境带来了巨大的危害。能源活动造成的生态环境破坏主要表现在以下几个方面：煤炭大量开采造成矿井采空区地表塌陷，威胁人类和其他生物的栖息环境，而煤炭开采过程中产生的酸性矿井废水和煤矸石堆放造成地表水和地下水污染；海上采油泄漏造成海洋和水体生态环境污染；水电建设改变河流水深、水温、流速及库区小气候，对库区水生和陆生生物产生不利影响，并可能引发地震；农村生物质能源的不合理利用造成农村生态环境的破坏；由于化石燃料引起的二氧化硫和酸雨污染以及全球气候变化，对生态环境产生一种叠加性的长期危害。据不完全统计，到目前为止，中国因煤炭开采引起的地表塌陷面积约为40万公顷。至2005年年底，中国共有海上油气田39个，虽然在开发过程中并没有发生对海洋生态环境产生严重影响的重大溢油事故，但含油污水年排海量约9036万吨，钻井泥浆年排海量约58763吨，钻屑年排海量约24658吨。据调查分析，在2005年中国20.2亿吨煤炭产量中，具有安全保障的生产能力为12亿吨，其余8.2亿吨均不同程度地缺乏安全保障。尽管为了减轻能源活动对生态环境造成的影响，国土资源部等部门开展了矿产资源勘察开发治理整顿工作，进一步打击了非法采矿，关闭了浪费资源、破坏环境和不具备生产条件的矿山，同时积极推进了矿山环境恢复保证金制度建设，组织开展矿山环境治理恢复示范工程，但矿山生态环境进一步恶化的趋势并没有得到有效的遏制。

三、调和能源矛盾寄望节能降耗、唯法为治

古人说:君子务本，本立而道生。又说，“徒法不足以自行”，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。因此，调和能源矛盾不仅要节能降耗，多元发展，加强立法，更要让执法像钢铁一样坚硬。

1、效率为本，节能降耗。这是解决我国能源问题的根本途径。我们要从战略和全局的高度，充分认识节能工作的极端重要性和紧迫性，把节能摆在首要位置，采取综合的、更加有力的措施，进一步强化节能工作。一是调整结构。要努力提高低耗能的第三产业和高技术产业在国民经济中的比重，大力发展现代物流业，有序发展金融服务业，积极发展信息服务业，规范发展商务服务业，促进高技术产业从加工装配为主向自主研发制造延伸，推进工业结构优化升级，调整原材料工业结构和布局，降低消耗，减少污染，提高产品档次、技术含量和产业集中度。二是加强管理。建立节能目标责任和评价考核制度，把"十一五"规划确定的降低能耗的约束性指标分解落实到各省、自治区、直辖市，层层落实责任。加强重点耗能行业和企业的节能管理，完善能效标识管理和节能产品认证制度。三是创新技术。要加快节能减排技术研发，在国家重点基础研究发展计划、国家科技支撑计划和国家高技术发展计划等科技专项计划中，安排一批节能减排重大技术项目，攻克一批节能减排关键和共性技术，在钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸、建筑等重点行业，推广一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术。四是全民参与。增强公众的能源忧患意识和节约意识，发挥政府机关的带头作用，进一步加大宣传力度，从我做起，从现在做起，从身边点滴事情做起，使“节约光荣、浪费可耻”的社会氛围更加浓厚。

2、立足长远，加强立法。“小智理事，大智用人，睿智立法”。立法是依法保护能源的根本。现在，我国已经有9部环保法律，50多项行政法规，200多件行政规章和规范性文件，500多项环境标准。近年来，相继出台了《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》，制定和完善了《电力监管条例》、《煤矿安全监察条例》、《石油天然气管道保护条例》等一系列法规。但是从目前形势来看，还需要进一步建立健全能源法律法规、标准和经济政策，通过强化法治实现节能。要努力把实践中、改革中形成的节能措施和有益经验上升为法律，进一步完善节能法律法规体系和相关的标准体系。要重点抓好《节约能源法》的修订工作，严格执行强制性建筑节能标准，制定和完善主要工业耗能设备、家用电器、照明器具、机动车等能效标准，组织修订和完善主要耗能行业的节能设计规范。要更加重视环境污染和生态破坏的源头控制，更加重视污染防治、生态保护和核安全三大领域的协调发展，更加注重维护群众环境权益、国际环境履约。要加快《能源法》的研究起草，做好《煤炭法》、《电力法》、《节能法》等法律法规的修订工作。通过努力，形成覆盖环保工作各个方面，门类齐全、功能完备、措施有力的环境法规标准体系，从根本上解决“无法可依、有法不依、执法不严”的问题，切实把能源保护纳入法治化轨道。

3、加大力度，铁腕执法。执法是依法保护能源的手段和关键。目前执法主要存在不严不紧的问题。因此，要保障能源供给，必须建设完备的执法监督体系，做到权责明确、行为规范、监督有力、高效运转。要透过经济看能源，通过环境准入促进宏观调控，抑制污染上升；要透过能源看经济，及时分析建设项目环评的有关信息，为国家经济决策提供重要依据。要严格控制新建高耗能项目，严把土地、信贷两个闸门，提高节能市场准入门槛，严格执行新建项目节能评估审查和项目核准程序，建立相应的项目审批问责制，对未进行节能审查或未通过审查的项目，审批部门一律不得审批、核准或备案，土地管理部门不得批准用地，银行不得提供贷款，规划、建设和安全监管等部门不得为其办理相关手续。要全面落实差别电价政策，对高耗能高污染行业取消违规的优惠政策，并建立高耗能企业档案，实现产业结构向节约型、环保型转变。要从维护我国能源安全的基本要求出发，继续加大工作力度，打好煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战，多渠道增加煤矿安全投入，加强安全教育，强化监督管理，坚决遏制重特大事故频发的势头。

4、深化改革，多元发展。维护我国能源安全，改革发展是基本方略。要加快资源性产品价格市场化改革进程，逐步形成有利于节约、能够反映稀缺程度的价格形成机制。加大财税政策对节能的支持。要加快制定《节能产品目录》，对生产和使用目录中的产品，给予一定的税收优惠。要实施节能产品政府强制性采购政策，特别是将企业研发的首台、首套节能产品优先纳入政府采购目录。要兼顾经济性和清洁性的双重要求，规范开发秩序，大力发展循环经济，提高清洁能源比重，做好矿区生态保护工作，实现人与自然的和谐发展。要按照"市场取向、政府调控，统筹兼顾、配套推进，总体设计、分步实施"的原则，加大能源价格改革力度。完善石油、天然气定价机制，积极推进电价改革，进一步健全市场化的煤炭价格形成机制。要积极稳妥地推进电力体制改革，深化油气行业改革，健全能源监管体系。要有序发展煤炭，坚持煤为基础，高效清洁地开发利用煤炭资源，加快现代化大型煤炭基地建设，大力提升煤炭生产和设备制造技术水平，加快高产高效矿井建设，发展煤炭液化、气化，鼓励瓦斯抽采利用。要积极发展电力，以大型高效环保机组为重点优化发展火电，积极推进核电建设，加强电网建设。要加快发展石油天然气，加大石油天然气资源勘探力度。实行油气并举，稳定增加原油产量，提高天然气产量。要大力发展新能源和可再生能源，加快开发风能和生物质能，积极开发利用太阳能、地热能和海洋能。