建言中国天然气发展

天然气是大幅度改善我国空气质量，调整能源结构最现实、最着力的抓手，也是解决可再生能源发电间歇性问题的“伙伴能源”，在能源安全与低碳转型中起着关键作用。我国政府自“十五”规划起就开始高度重视天然气发展，相继提出了许多雄心勃勃的发展目标。“十二五”规划对天然气(包括非常规天然气)发展更是寄予厚望，在常规气、页岩气、煤层气和煤制气产量方面都设立了非常高的目标。作为国家能源战略行动计划的重要组成部分，国家能源局正在制定天然气倍增计划。雾霾治理的繁重任务使得天然气市场的加速发展更具紧迫性。

中国如何快速发展天然气？如何大幅度提高国内常规与非常规天然气的产量？如何在消费端增加天然气相对于煤炭的竞争力？政府在上游准入、定价改革、市场监管、标准制订、国际合作、供气安全等方面应该有何作为？

2013年12月21日，北京国际能源专家俱乐部在京举办了题为《建言中国天然气发展》的专家研讨会，邀请十几位长期从事天然气行业经营与研究的专家，为国家天然气发展建言献策。北京国际能源专家俱乐部名誉理事会主席张国宝、副主席周大地、国家创新与发展战略研究会副会长吴建民、国务院参事、国家发改委能源局原局长徐锭明、神华集团总经理张玉卓、北京燃气集团总经理李雅兰，以及来自国家发改委、国家能源局、国土资源部、环境保护部、中石油、中石化、中海油、国家电网、华电集团等单位的60余位专家出席了会议。

北京国际能源专家俱乐部总裁陈新华博士以其2002年以国际能源署(IEA)名义发表的《开发中国的天然气市场-能源政策的挑战》一书为基础，回顾了中国近10年来天然气领域所取得的进展和中国政府最近制定的天然气发展规划与政策。

陈博士指出，IEA 2002年报告中有关中国天然气市场的10大结论仍然有效 ，报告提出的10大主要观点对开发中国的天然气市场仍然具有指导意义。IEA报告提出的5大总体政策建议(分别为：采取积极措施来促进天然气终端用户市场的开发；使环境保护成为清洁能源开发的真正动力；发布天然气政策白皮书；建立天然气法律框架；成立国家能源主管部门)，只有最后一条于2003年被采纳。IEA报告提出的50多条具体的建议，有些已经被采纳，如在天然气定价方面以基于市场价值的净回值定价法来代替成本加成法，而许多建议，如有关天然气质量定义和不同气源之间可兼容性标准问题，还有待落实。

陈博士认为，发展壮大中国的天然气市场，必须理顺7大关系，所谓“理直”才能“气壮” 。

结合其在油气行业的工作经验和北京国际能源专家俱乐部近年来所开展的天然气相关议题讨论结果，陈新华博士指出，中国天然气发展面临着以下10个方面的问题：

 一是“油气”混为一谈导致战略上重油轻气。长期以来，中国没有独立的天然气发展战略，对天然气的管理也一直是作为石油的一部分，以“油气”司、“油气”处来管理。而除了在上游勘探开发与石油具有共性之外，天然气完全不同于石油。在《能源大转型》　一书中，美国实业家海夫纳三世列出了天然气与石油在物理、化学、地质、地理、技术、环境、经济、政治等8个方面的区别。在“十二五”之前，中国一直没有天然气专项规划，也没有独立于石油的天然气法律法规。

 二是天然气在工业燃料与发电领域缺少相对于煤炭的竞争力。

 三是在国内天然气生产方面，拥有探矿权的国有企业投资不足，而非国有企业准入困难。

 四是中国天然气管道不够发达，建成管道缺少第三方准入。

 五是在天然气进口方面，液化天然气(LNG)价格居高不下，缅甸管道气源有限，俄气进口价格谈判艰难。

 六是在供气安全方面，缺少应急产能，储气能力严重不足，灵活机制(如可中断合同)没有得到规范利用。

 七是定价机制不合理。长期的低价不鼓励生产，而对大用户(如工业用户)实行高价，对小用户(居民)实行低价的定价政策违反市场规律，影响工业用气。

 八是标准滞后，对天然气质量缺少严格定义。1999年制定的天然气国家标准(GB17820-1999)只对天然气做了一个非常粗略的规定(每立方米高位发热量大于31.5MJ　)，远远不能满足今天天然气市场的需求。

 九是监管缺失。天然气上、中、下游分别由国土、能源和建设三个不同部门管理，价格政策又由国家发改委制定，没能形成整体监管能力。天然气行业存在垂直垄断。以国有石油公司建设运营的国家管网、各省自己建设运营的省管网和各大城市燃气公司建设运营的城市管网将本来已经按公司分割的管网再分割成国家、省和城市三个层面，这将阻碍全国统一天然气管网的建设，增加监管难度。

 十是能力缺乏。天然气开发是一个以管道为基础链接井口到千家万户的复杂系统工程，中国缺少对该系统的精细化研究与监管能力，而一个发达的天然气市场需要庞大的研究与监管能力。价格管理部门缺少基于对天然气系统性问题的认识而制定相应的定价政策的能力。

陈博士在演讲中还呼吁决策者注意天然气的质量定义与不同气源的互换性问题。

与会专家、学者与企业家就中国天然气发展所面临的战略政策、上游准入、中游管道设施独立与监管、下游市场开发、定价机制改革、供气安全、分布式热电冷多联产等热点话题展开了激烈的讨论，并提出了以下建议：

一是给天然气作为独立于石油的重要能源品种一个明确的战略定位，并给予系统性的政策支持。

二是对天然气上下游发展由一个部门实行统一管理，避免多个职能管理部门多龙治水的局面，为天然气各环节的发展制定相互配套的产业政策，并组建专业化的天然气监管队伍。

三是加大上游开放准入力度。以非常规油气资源开发的增量改革为起点，加速推动包括常规油气区块退出和矿权市场建设在内的上游改革。有专家指出，我国不缺天然气资源，不缺技术，不缺资金，缺的是政策与监管的软环境。为此，应在体制和管理方面进行大刀阔斧的改革。可参照当年在深圳设立经济特区的思路，探索在天然气勘探开发领域设立“改革综合实验区”，比如选择一个省，让多个市场主体平等无歧视准入，群策群力，找到一个能快速开发天然气资源的新模式。

四是加速改革天然气价格形成机制。价格是天然气市场体系建设的重点与核心，而我国至今尚未形成包括井口价、进口价、管输价、储气库价、门站价、调峰气价、天然气发电上网电价等在内的价格市场形成机制，这在很大程度上拖延了我国天然气市场的发展。天然气价格改革的关键应该是价格形成机制，而不是价格水平的不断调整。

五是在目前管网公司独立核算的基础上，加速实现独立运营，实行第三方公平准入。

六是加强对天然气管网的全面监管，包括对省级管网和城市管网的监管，监管重点是管网设施的公平准入和管输价格。目前国家对天然气管网的监管严重缺失，政府没有相应的专业职能机构，主要依靠行业自律实现。

七是注意天然气产量与商品量之间的差别。因生产出来的天然气通常会被用于油田回注和热采，油气田自备机组发电，天然气放空燃烧，管输过程消耗与损失等，用于市场销售的天然气商品量要低于产量(全球平均是80%)，而我国缺少这方面的统计，简单地将生产量加上净进口量作为可供应量。此外，应规范煤层气的热值定义。

八是不应过分渲染天然气供应紧张的情况，以动摇中央开发天然气市场的决心。适度紧张是天然气市场快速发展的特征之一。目前的关键还在于快速发展天然气用户市场，尽快开发天然气资源，尽快铺设天然气长输管线。

九是关注分布式燃气热、电、冷多联产的经济性问题，在政策上给予扶持。分布式热电联产或热电冷多联产是高效利用天然气资源的主要方式，国家能源局也一直在推动分布式天然气利用的发展。然而，随着天然气价格的不断上涨，分布式燃气发电的核心问题已从“并网”难题转为“经济”困境。以北京为例，今年以来天然气价格上涨了0.39元/m3，相当于上网电价上涨0.1元/kwh。由于难以及时将成本“顺价”至用户，燃气发电企业面临严重亏损，这势必影响企业的投资决策，不利于整个行业的发展。

十是创新管理机制，利用市场手段，加快储气库建设。一是将一些在产的气田封存起来作为调峰储气库；二是在上游生产商与下游城市燃气企业之间通过合同明确供气保障与调峰责任，并在用户端实行完全市场定价的基础上，在管道运输上实行容量费和运量费的两部制价格。三是中央财政为储气库建设提供一定比例(如35%)的财政补贴和增值税退税。

北京燃气集团总经理李雅兰女士还对北京市的天然气供需情况与特点做了详细的介绍。