输配体制改革急需提上议事日程

0、引言

中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号文），要求"继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究"，说明电力体制改革的设计（包括顶层设计）需要在实践中不断完善。应当看到，自新一轮电力体制改革启动以来，有关区域电网建设和输配体制改革的研究已经不再是纯理论的了，改革的实践和暴露出来的问题，使得这种研究可以直接联系实际并真正得以深化。现在已经到了将区域电网建设和输配体制改革提上议事日程的时候了。

本文以问题为导向，从电力体制改革基本思路与电力系统技术规律的关系、建立新型电力供应体系的需要、现代电网的发展要求等方面，论证了输配体制改革（输配分开）的必要性和发展趋势。

1、售电侧改革存在的问题

目前的售电侧改革是在输配体制不变的情况下，以配售电业务最终实现完全分离为目标而进行的，主要存在以下六个方面的问题：

一是难以保证售电竞争的公平性。按照售电侧改革的设计，售电公司分三类，第一类是电网企业投资成立的售电公司，第二类是社会资本投资增量配电网成立并拥有配电网运营权的售电公司，第三类是不拥有配电网运营权的独立售电公司。显然，三类售电公司的背景和自身条件存在较大差异。电网企业成立的售电公司，尽管要求其具有独立法人资格，售电业务与输配电业务分开，但由于它是电网企业的全资或控股公司，与电网企业有紧密的资产纽带联系，在目前的社会文化背景和市场经济条件下，真正做到与网外售电公司平等竞争是困难的。

二是不利于提升用电服务质量。放开售电侧不是为了开展增供促销的"卖电"竞争。售电公司的 "核心业务"是服务用户，竞争也主要是"服务"的竞争。售电公司要帮助用户提高用电效率、降低用电成本、增加清洁能源消费比例，实现用电智能化，甚至为用户提供综合用能方案等。但由于这些服务与配电网的建设运营密切相关，对于一个不拥有配电网运营权，单纯从事售电业务的售电公司来说，受经营条件、技术力量等限制，要在拓展服务空间，提高服务质量上有所建树，可以说基本上做不到。让用户自由选择售电公司固然很好，但配电网是不能选择的。如果所有的售电公司最终都不能拥有配电网的话，提高用电效率和降低用电成本的目标不仅难以实现，甚至可能会适得其反。

三是不利于促进能源互联网建设。本轮电力体制改革显然是在能源革命的大背景下进行的，电改承载着为能源革命铺路架桥的使命。能源革命的重要战略支撑是能源互联网，而能源互联网的建设则以电网为基础。输电网与配电网比较，配电网显然是能源互联网建设的主战场。可以预计，随着时间的推移，数以百万计的可再生能源、分布式电源、微电网将融合互联网技术，被整合进配电网之中，大多数配电网将来都会成为主动（有源）配电网，其发展方向是与能源互联网融为一体。能源互联网要求生产和消费一体化，因此，要求配售电业务完全分离不利于推动能源互联网的建设和发展。

四是不利于电网企业实现转型。本轮电力体制改革的一个重要的指导思想，就是要通过一系列改革，回归电网企业的公共事业属性。9号文指出，要"遵循市场经济规律和电力的技术特性定位电网企业功能，改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易于一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务义务。继续完善主辅分离"。这就是说电网企业要在本轮改革中，真正实现向公益型企业的转化。然而，在目前电网企业可以成立售电公司，经营售电业务的情况下，要达到这种"改到位"的要求是不大可能的。

五是网内网外改革不一致，使问题复杂化。目前的改革鼓励社会资本投资增量配电网，成立拥有配电网运营权的售电公司，同时视电网企业外的存量配电网等同于增量配电网，也允许所有者申请运营配电网并从事售电业务。而电网企业若要成立售电公司，则必须将售电业务与配电业务分离，若投资增量配电网也只能从事配电业务，售电业务交由独立售电公司经营。这种网内和网外不一致的改革，一定程度上模糊了改革的科学性和严谨性，增加了复杂性和不确定性，并大大延缓了改革的实际进程。

六是不利于增量配电网建设的公平竞争和投资多元化。输配合一的电网企业，具有强大的技术经济实力和天然的行业优势及影响力，几乎无人可与之匹敌。在竞争中很容易形成由电网企业绝对控股增量配电网的局面，这样既无助于打破垄断，也很难达到广泛吸收更多社会资金参加配电网建设的目的。

2、输配分开是"管住中间，放开两头"的必然结果

"管住中间，放开两头"是电力体制改革的基本思路。上一轮电改解决了送电侧的放开问题，实现了厂网分开；这一轮电改则需要解决用电侧的放开问题，实行输配分开。

从技术层面看，电力系统是由发电、输电、配电三个功能不同的子系统组成的。 "中间"是输电系统，发电和配电系统各为其"一头"。售电自身不是一个独立的技术环节，它必须依托配电系统才能完成。没有配电系统，售电只能是纸上谈兵；而没有售电，配电系统也失去了存在的必要，两者具有相互依存的关系。放开"用电侧这一头"，需要找到一个自然形成而非人为指定的接口，这个接口就在输配之间，只要解开这个接口，放开的目标即可顺利实现。但如果把放开的接口选在配售之间，则需要采取人工手术进行"切割"，结果必然产生上面说到的那样一些问题。从目前的改革要求配电网企业必须承担其供区保底供电责任的规定看，配售实际上也是分不开的。

输配分开的情况实际上早就存在。趸售电供区、拥有110千伏（或220、330千伏）专用变或拥有自备电厂的大用户、一些以自供电为主的工业园区或局域电网等，实际上都是输配分开的实例。输配分开技术上不存在问题，输电网的安全稳定和配电网的可靠供电，都可以通过采取合理的经济技术措施得到保证。

目前的改革，如果按照事物的客观规律和内在的逻辑发展，恰恰是向着输配分开的方向前进的。鼓励社会资本投资增量配电网并成立拥有配电网运营权的售电公司，允许电网企业外的存量配电网所有者申请运营配电网和开展售电业务，科学规范大用户自备电厂的建设和运营等，实际上都是输配分开的改革实践。迈出了第一步，只要顺势而为，第二步的全面分开就是水到渠成的事。

从"管住中间"的要求看，输配分开也是不可替代的选择。输配只要合一，电网就始终是一个与售电保持着各种关系的综合电网，不可能成为真正的"中间"。在这样的情况下，电网企业要实现新的功能定位是困难的，管住中间的工作也会因此变得复杂。必须承认，输电网是全局性、整体性电网，具有最强的垄断性；配电网是局域性、分散性电网，相对有一定竞争性，政府下功夫管住的中间，应当是输电网而不是配电网。

管住中间、管好中间是电力体制改革顺利进行并取得成功的重要保障。电改是在一个垄断性、专业性很强的行业里进行的一场革命，正在构建的电力市场具有很多特殊性。输电网是电力系统的枢纽，输电企业在改革中注定要扮演重要角色。如果输电网企业不能真正实现新的功能定位，以公益型企业的身份，更多地站在国家和全社会的立场上，协助和配合政府处理好电改中出现的各种问题，电改是不可能取得成功的。

从宏观上看，厂网分开和输配分开后，输电网的两头将形成基本"对称"的格局：送端一头是分布各地的一个个发电厂，受端一头是覆盖各地的一家家配电网。两头自我管理，自主经营，各自在电力市场中展开不同形式的竞争，而输电网则承担着沟通、协调、调度、服务，确保整个电力系统安全稳定运行的重任。这实际上是电力系统本身的技术格局，而"管住中间，放开两头"的体制架构设计与此一致，正是改革设计者对电力系统技术规律有深刻认识的结果。

3、输配分开后的配售电市场格局

输配分开为用电侧的进一步改革开辟了广阔前景。在输配分开的前提下，最理想的选择是建立以配售一体化公司为主，独立售电公司为辅的售电模式，即配电网企业可在自己的供区经营售电业务，同时允许成立其它不拥有配电网运营权的售电公司与其进行售电竞争，由配电网企业履行普遍服务义务并承担保底供电责任。这种"主辅模式"既承认配售合一的必要性，又不搞绝对化，支持有能力有抱负的公司，如综合能源服务公司、节能公司等，参与有利于提高售电服务质量的竞争。

输配网分开，不是简单地一分为二。输电企业可以继续保持原来区域电网、省网的格局，而分离出来的配电网，原则上只在省的范围内组建配售电公司，而且每个省由电网分离出来的配售电公司不可少于5家。向县、市供电区域供电的配售电公司，可以是省级配售电公司的子公司，也可以是独立的配售电公司。一个县内不同的配售电公司不得少于3家，中等以上城市不得少于5家，每一个具有独立法人资格的配售电公司规模都不宜太大。由电网分离出来的配售电公司，都可以考虑引进其他资本，改造成股权多元化的国营或混合所有制企业。

尽管允许并鼓励成立独立售电公司参与售电竞争，但受客观条件的制约，独立售电公司的发展总是有限的，配售一体化公司在其供区内形成不同程度的垄断，是不可避免的。但这并不可怕，只要配售电一体化公司保持合理的数量，形成有利于进行比较竞争的格局，同时加强政府对配电网规划和售电市场的监管，加强公众和舆论的监督，这种垄断的负面作用是可以得到有效限制的。

可以预计，利用所有存量和增量配电网，在全国组建数以万计产权多元化、自主经营的配售电一体化公司，将最大限度调动民众参与能源互联网建设的积极性，形成前所未有的大众创业、万众创新的局面。同时通过竞争（主要是比较竞争），互相学习，互相促进，必将推动我国能源互联网建设以前所未有的速度向前发展，从而为国家的能源生产和消费革命以及经济转型升级作出巨大贡献。

4、输配分开符合现代电网的发展要求

电力体制改革的结果应当符合现代电网的发展要求，这也是衡量电改成功与否的一个重要标准。传统电网的发展路线是走向"大型集中"，现代电网的发展路线则是走向"小型分散"。由于注重分布式电源和小微电网建设，注重"电从身边取"，追求绿色化、互动化和智能化，现代电网将形成以主干输电网加区域有源配电网和小微电网的基本形态，输配分开正好对应了现代电网的这一新形态。

国家发改委印发的《关于推进"互联网+"智慧能源发展的指导意见》中，提出了一系列能源互联网建设任务，比如：建设接纳高比例可再生能源、促进灵活互动用能行为和支持分布式能源交易的综合能源微网；建立基于互联网的微平衡市场交易体系，鼓励个人、家庭、分布式能源等小微用户灵活自主地参与能源市场；鼓励企业、居民用户与分布式资源、电力负荷资源、储能资源之间通过微平衡市场进行局部自主交易，通过实时交易引导能源的生产消费行为，实现分布式能源生产、消费一体化等等。这些任务要求一般都是在配电网中实现的，综合能源微网（即能源互联网）是配电网的一部分，未来的每个有源配电网都可能成为（或拥有）一个微平衡电力交易市场。

现代电网的发展要求建立一个能够实现绿色低碳、节能高效、安全可靠和综合资源优化配置的新型电力供应体系，该体系实质上指的就是与配电网融为一体的能源互联网这种新业态。能源互联网的发展必然引发传统配电网的革命，这是现代电网发展不可逆转的趋势。输配分开是推动配电网革命，建立新的"生产关系"促进能源互联网新业态健康发展的必由之路。

5、输配分开带来的其它好处

一是基本解决了调度机构的归属问题。统一调度是保障电网安全稳定运行的需要，调度机构保留在输电网企业内，从技术上讲是最优方案，提出调度独立是因为担心它的公平性会受到相关利益的影响。实现输配分开，可最大限度强化输电网公司的公益性，再加上政府的严格监管，用户的共同监督，以及开展必要的比较竞争，调度的公平性是可以基本得到保障的。在这个前提下，依托输电网企业组建并控股电力交易机构，也才具有合理性。

二是为区域电网和区域电力市场的建设创造了好的条件。组建区域电网公司适合我国幅员辽阔、电网规模巨大的国情，是电网分层分区平衡规律的体现，是自然垄断行业开展比较竞争的需要，是确保电网企业实现新的功能定位的必要措施，也是建设区域电力市场实现广大范围资源优化配置的基础。输配分开，不仅使输电网企业的业务变得更加集中专一，而且最大限度排除了不必要的利益纠葛，大大降低了建设区域电网和区域电力市场的难度。

三是为加强电力统筹规划提供了一个新的选择。以后全国的、大区域的和省的电力发展规划综合研究，政府可以考虑主要委托给输电网企业来完成。输电网是电力系统的枢纽，输电网企业对整个电力系统了解最全面，掌握的数据最多，其本身又承担着电网安全稳定运行的责任，在输配分开、输电网企业公益化、同时我国电网改革为6个区域（输）电网公司加一个国家（输）电网公司的体制下（此时的国家电网公司主要职责是建设和运营跨区域电网输变电工程，从技术层面协调各区域电网的电力平衡、开展跨大区电力交易业务、投资建设和运营有关国外输变电工程等），可以要求输电网企业站在国家利益和全局的立场上，转变观念，科学、客观、公正、严谨地进行电力发展规划综合研究工作；同时也充分发挥咨询机构、行业协会、科研单位、高校以及专家的作用。可以相信，今后电力规划的科学性、客观性、前瞻性、准确性和及时性，一定会有一个大的提升。

6、结语

推动新一轮电力体制改革需要深刻理解中央9号文件的精神，认真完成文件提出的各项研究课题，继续完善电力体制改革的总体设计，同时敢于碰硬，直面矛盾，全面落实改革文件提出的每一项要求，才能保证改革不走样。

用电侧这一头的放开，显然应当是输配分开而不是配售分离。两年来的改革实践或明或暗显示，输配分开改革是实现"管住中间，放开两头"的电力体制构架设计，理顺各种关系，解决存在问题，推动电力市场顺利建立并健康发展的抓手和关键，将输配体制改革纳入到新一轮电力体制改革之中不仅必要而且急迫。体制是机制的载体和基础，好的机制需要科学合理的体制支撑和保障。如果没有真正形成"管住中间，放开两头"的体制构架，电力市场的建设就像是在原有平房的地基和框架上，硬要建设一座新的高楼大夏一样，结果是可想而知的。