我国流域水环境管理手段的发展趋势及政策建议

摘要: 流域内水环境的管理有很多手段, 正确认识各种手段各自的优缺点和发展趋势, 对于制定流域水环境管理政策具有重要意义。对现行水环境管理手段的种类、主要管理手段优缺点、选择水环境管理手段的标准、水环境管理手段的发展趋势进行了分析, 并提出相关政策建议。

关键词: 排污收费; 排污权交易; 水环境管理; 经济手段

中图分类号: TV21 文献标识码: B 文章编号: 1000- 1123( 2006) 04- 0014- 03

一、现行水环境管理的主要手段

现行的控制水污染的手段主要有两大类, 一类是命令控制型手段, 另一类是经济手段, 其他还包括技术手段、宣传教育手段等。命令控制型手段主要指法律手段和行政管理手段。法律手段是国家通过制定和运用经济法律法规来调节经济活动的手段, 主要包括经济立法、经济执法和法律监督; 行政手段是国家通过行政机关, 采取行政命令、指示、指标、规定等行政措施来调节和管理经济的手段, 包括行政命令、行政指标、行政规章制度和条例; 经济手段又可分为基于数量的经济手段和基于价格的经济手段。

基于数量的经济手段是根据事先制定的水污染治理目标或流域内水环境容量确定允许排放的总量, 让市场决定排放的价格; 而基于价格的经济手段是根据排放浓度先确定排放的价格, 让市场决定排放的总量。基于数量的经济手段主要是指排污权交易、建立控污银行等手段, 基于价格的经济手段则包括排污收费(税)、资源税、产品税、补贴、保证金(押金), 使用者收费或成本分摊, 污染赔偿及罚款等手段。

二、主要的水环境管理手段的优缺点分析

1.以行政管理为代表的命令控制型手段的优缺点分析

优点: 命令控制型手段目标明确, 如实施成功, 能够很快获得预期的环境效果。

缺点: ①执行这类政策需要庞大的执行队伍和高额的执行成本; ②命令控制型手段要求政策制定者必须明确每一个生产主体的生产成本函数, 这在现实的经济中是不太可能的; ③一旦经济主体达到命令控制型手段制定的标准, 该手段就不能提供额外的刺激了; ④命令控制型手段无视个体之间的差异, 排斥市场交易,其后果是扼杀排污者采用技术革新降低污染的积极性; ⑤命令控制型手段不利于避免排污总量的扩张。

2.以排污收费为代表的基于价格的经济手段优缺点分析

优点: 有利于企业外部成本内部化, 企业有一定的自主权, 可以根据自己的实力确定污染物的排放量。

缺点: ①缺乏确定最优排污量标准所必需的信息。由于在市场经济中企业没有义务向政府报告其私人成本和收益, 加之管理部门收集每个企业的净收益信息所耗费的成本巨大从而无法测算边际私人纯收益和边际外部成本, 从而无法确定最优排污量标准。②排污收费不能控制排污总量, 由于政府实际上不能经常地改变(提高或者降低)排污收费标准, 排污收费制度因其限制和缩小了交易范围和交易机会,效率必然低下。

3.以排污权交易为代表的基于数量的经济手段优缺点分析

优点: 排污权交易手段最大的优点是能够控制污染物的排放总量, 并为公众参与环境管理提供了机会, 有利于保证国家环境目标的实现。

缺点: ①对监测技术、管理人员的技术业务素质和行政管理素质要求较高, 限制了落后地区对该方法的使用。

排污权交易必须以连续监测为基础, 需要先进的技术措施作保证, 要进行经济、技术、环境等方面的系统分析和计算机辅助系统、数据库和信息处理系统、科学计算系统和管理决策辅助系统的支持, 使得推广这种手段受到客观条件的限制。②排污权交易在现实情况中存在交易成本不为零有时甚至很高的情况, 如果市场机制不完善、竞争不充分, 排污权交易的运作存在很大的困难。③存在市场垄断而无法形成竞争局面的可能性, 使得后进入的企业处于不利地位, 阻碍经济的发展。

4.其他主要经济手段介绍

建立控污银行——是专门发行、经营排污指标, 充当排污权交易中间调节者的经济组织, 企业可以将多余的、可实施的、永久的以及可定量的排放减少量作为排放削减存款存入银行或在排放交易中使用。

产品收税——凡是使用在生产或使用过程中对水环境有害的产品者,都必须支付一定数额的费用。该收费主要依据产品中有害物质含量及其危害程度进行收费或对产品本身收费。

使用者收费或成本分摊——指排污者为集中处理污水或共同治理污染支付的费用。收费一般用于解决污水处理厂和泵站管网等的运行费,这种收费一般出现在居民区相对集中或企业相对集中的城市。

污染赔偿和罚款——属于民事责任范畴, 指当事人违反环境法规、污染水体而造成他人财产损失或人身损害时, 即使达标排污也应依法向污染受害者进行经济补偿。污染罚款是对违法行为给予的经济制裁。

保证金(押金)——是对潜在的污染源预先收取一笔费用(押金), 待确定该污染源没有发生污染行为后, 再将该笔费用(退款)还给潜在污染源,押金一般大于该污染源妥善处理废弃物的成本。

三、选择水环境管理手段的标准及管理手段运用的趋势分析

1.选择水环境管理手段的标准

在实际运用中, 对以上各种水管理手段的选择可以根据其优缺点并结合流域的自然和经济特点有选择地加以运用, 选择的标准一般有以下四个:

①效率、效果标准——该手段是否能以最低成本方式实现所要求的环境改善;

②财务标准——该手段能否带来收益;

③公平、可接受性标准——该手段能否获得有关各方的支持;

④管理难易标准——该手段在管理上是否可行, 需要多大的管理成本。

2.现行水污染治理中管理手段运用的趋势分析

(1)命令控制型手段成为基础性和间接调控手段

由以上评价标准结合国内外的实践来看, 政府的命令控制型手段因其信息获取及执行成本太高, 不可能解决与企业经济利益关系密切的环保问题, 但命令控制型手段是其他各项手段得以执行的基础和保障, 尤其对于水环境具有明显的公共品性质,会出现“市场失灵”从而为法律和行政手段的介入提供了依据和机会。

随着市场经济的不断发展和市场经济体制的不断完善, 为政府通过创设市场和利用市场来实现水环境管理提供了可能, 所以在水环境管理中, 比较合理的方式是, 市场中产生的问题用市场机制来解决, 命令控制型手段发挥基础性和间接调控职能。

(2)基于总量控制的经济手段成为市场的主流

在基于数量和基于价格两种经济手段中, 就排污收费和排污权交易两种具有代表性的经济手段而言, 可以从以下几个方面加以比较: ①从效率、效果上看, 用排污权交易制度更能保证控制污染物排放总量, 实现最优的环境质量水平。因为排污权交易是一种基于总量控制目标的手段, 是一种完全控制, 而排污收费是一种基于浓度控制目标的手段, 仅是一种部分控制。②从管理难易程度上看, 排污权交易的资源转移是在私人经济部门之间进行, 相当于治理成本高的企业向治理成本低的企业支付治理费用; 而排污收费的资源转移是从私人经济部门( 污染企业) 转向公共部门, 所以排污权交易能够更充分地发挥市场机制和私人经济部门的作用。③从公平、可接受性方面看, 因排污权交易并不拒绝其他公众主体参与进来, 更能受到多数利益主体的欢迎。

由以上分析可以看出, 基于总量控制的排污权交易是解决未来水污染管理的主要经济手段, 代表着未来的发展趋势。

(3)体现全过程控制的各种手段综合运用

为了实现流域内水质的改善, 国外在流域管理上积极推行从源头预防、过程控制到末端治理的全过程管理, 综合利用强制性政策、支持性政策和引导性政策, 把生产环节强制控制、销售环节指导控制与消费环节引导控制结合起来, 充分调动各利益主体的积极性。

全过程管理的思想要求根据生命周期理论从输入端、过程端和输出端各个环节进行管理, 从源头上减少水资源的消耗和水环境的破坏, 要利用各种手段对利益相关者的行为施加影响, 改变各主体不利于水环境改善的生产和生活方式, 站在全流域的角度上对可能对水资源和水环境产生影响的因素进行分析和研究, 从法律法规的完善、全流域管理体制的优化、综合性管理手段的运用出发, 进行综合性流域水资源和水环境管理。

四、对我国水环境管理的政策建议

1.逐步建立和完善流域统一管理与行政区域管理相结合的管理体制和管理架构, 将水资源管理与水污染防治统归流域管理机构

水系的干流和支流所形成的自然流域, 因跨不同的行政管理区域,不同的区域和不同的部门出于对本区域和部门的利益出发, 对待本区域内的流域水环境问题的态度不尽相同, 因此造成的冲突和摩擦将很难得到解决。因此, 唯一可行的管理体制是对于跨不同行政区域的流域部分实行流域统一管理, 对于只存在某一个区域内的支流实行行政区域管理。

在管理架构上可以在中央层面上成立由国务院牵头、国家级各职能部门参与的流域中央领导小组, 下设不同流域的流域管理局, 分局由流域内不同区域的相关部门的主要领导组成,共同处理流域内的事务, 对于不跨区域的支流则由当地区域的相关部门组成流域管理分局。只有正确处理自然流域与行政区域之间的关系, 流域的水环境问题才能得到根本解决。

2.健全流域水管理的法律体系,制定严格适当的政策、法律和规划,为流域水资源与水环境综合管理的实施创造有利的条件

对于命令控制型手段来说, 首先, 命令控制型手段是经济手段使用的前提和基础, 必须不断建立和完善各项法律和法规, 提高行政管理手段的执法效率; 其次, 并不是说所有的污染物质都可以利用经济手段, 对于某些危险性污染物质来说, 不管是排污权交易或排污收费等经济手段, 都事实上赋予了企业污染环境的权力,对于这类物质显然是不适用的, 只能采取严厉的法律和行政手段来管理;最后, 命令控制型手段要从调动各利益主体积极性出发, 结合污染物生产、使用和排放整个生命周期中的各环节, 认真分析各利益主体行为产生的原因, 通过调整制定相应的法律和法规, 规范和完善管理体制和管理架构, 对污染物生命周期各环节所涉及的利益主体的行为施加正确的影响,才能达到命令控制型手段所能达到的效果。

3.从水资源和水环境综合管理角度出发, 实现水资源的合理利用和水环境的改善

流域内这种为了防止污染、实现水质的全面改善的全过程控制和多种手段的综合运用, 体现在对水资源和水环境的综合治理上, 因为水资源和水环境两者本身就是一对相互影响、相互制约的共同体, 水资源的多少决定了流域内生态用水和水环境的容量, 水环境的好坏也决定了对人类生产和生活所有的水资源的数量和质量。流域综合治理必须从影响两者的多种因素出发, 对流域内的水资源进行综合规划, 对水环境进行全过程控制, 从调动流域内利益相关方的积极性出发, 提供保障性制度安排,充分利用各种手段对利益相关方的行为施加影响, 保证流域内的水环境不断改善。

4.根据我国的国情, 采用排污收费与水质量标准并行的制度

对于排污收费来说, 不管是超标收费或排放即收费, 如果仅仅把目标盯在污染物浓度而忽略了流域内的水质和水环境的话, 都无法避免流域内水质的不断恶化, 对我国来说只能采用排污收费与水质量标准并行的制度, 也就是先界定水体水质标准, 然后再决定可达此目标的排放费率, 在这种并行制度下,也要根据不同流域、同一流域上下游或不同季节制定不同的费率标准, 同时要提高收取的排污费的使用效率。

5.加强监测技术的研发和推广,提高管理人员的技术业务素质和行政管理素质, 为排污权交易手段的使用创造条件

从点源间排污权交易的前提来说, 必须在流域内有足够的交易主体,交易主体间的边际治污成本差异要足够大且交易成本必须足够小, 小到低于其治理成本。从技术层面来说, 排污权交易有三个关键问题: 一是如何给企业设置配额; 二是要使这种配额可以用公式计算, 并且对所有企业是公平的; 三是要建立交易规则使企业可以自由进入市场, 随时进行交易, 交易的基础是数据必须准确, 为此, 必须对监测方法、监测数据和处罚方法都作详细规定, 必须对废气或废水的流量与其污染物浓度进行连续检测。就我国目前来说与这些要求都存在较大的差距, 要求我们国家必须加强监测技术的研发和推广、提高管理人员的技术业务素质和行政管理素质, 为排污权交易手段的使用创造条件。

参考文献:

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作者简介: 张继承( 1972～) , 男, 中国人民大学环境学院博士生, 现于河南农业大学经管学院任教, 主要研究方向是环境经济和区域可持续发展。