湖北省河道堤防管理与考核研究

摘 要：分析湖北河道堤防管理现状，借鉴黄河水利委员会和安徽省河道堤防管理经验，制订湖北河道堤防管理考核标准，提出河道堤防管理及其考核建议。

关键词：河道　堤防　管理 考核

湖北省是一个水利大省，江河干堤长度、大型水库座数、大型泵站装机容量位居全国第一。省委、省政府要求，力争通过5至10年的努力，基本建成适应科学发展的水利管理体系。省水利厅提出，要实现湖北水利大省向水利强省转变。对此，加强河道堤防管理，努力使堤防大省转变为堤防强省，成为堤防工作者在水利改革与发展的新时期所面临的首要的目标任务。

1. 湖北省河道堤防管理现状

1.1 四大特点奠定了湖北河道堤防的重要地位

一是堤防战线长。全省各类堤防总长12000多公里，其中长江、汉江干流堤防及连江支堤、重要民堤长7050公里，其堤防长度位居全国前列，是名符其实的堤防大省。

二是重要堤防多。在全国31个重点防洪城市中，湖北就占有3席，都是依江而立。万里长江，险在荆江。包括荆江大堤、武汉江堤、黄石市堤在内，全省有5大堤防为国家一级堤防，长482公里，二级堤防更是长逾2000公里，一二级堤防长度更是位居全国首位。

三是管理机构完善。长江、汉江干流堤防及连江支堤、重要民堤均有专门的堤防管理机构负责管理，建立健全了省、市、县三级堤防管理组织。鄂州、仙桃、潜江、天门、钟祥、咸安等市还建立了专门的中小河流管理机构。

四是人员队伍充实。在水利工程管理单位体制改革之前，全省堤防系统在职人员达到12000人（不含中小河流堤防管理人员，下同）。改革后，堤防系统全部作为公益性水利工程管理单位重新定编定员，清退了群管员，分流了超编人员，现有职工9000余人，其中纳入省级编制的有近5000人。

1.2 四大优势推进湖北河道堤防管理上台阶

一是有重视管理的好传统。湖北省历来重视河道堤防管理与考核工作。早在1987年就开始堤防目标管理工作，并在全国率先提出了“承包责任制、堤容堤貌、禁脚管理、河道清障、涵闸运行、护堤林管理、险工护岸、管理设施、科研成果、综合经营”十条考核标准。到1992年已有25个总段、154个分段的2417公里堤防达标合格。1994年，水利部在全国推广湖北经验，并出台了“千分制”等级评定标准，汉江遥堤成为全国第一个一级堤防达标堤段。

二是有适应管理的好体制。尽管到目前为止，湖北省河道堤防管理体制并不完全顺畅，存在着多种形式，但仍不失其自身特色。省河道堤防建设管理局作为厅机关单位，归口管理全省河道堤防建设与管理工作；省汉江河道管理局作为厅直属单位，管理着汉江中下游750多公里堤防；堤防管理任务最重的荆州市长江河道管理局和因行政区划调整而设立的荆门市汉江河道管理处为省市共管单位，其编制、经费由省里统筹，人事由省市共管，并对下属单位实行垂直管理；其他各市都成立了专门的堤防管理单位，隶属于地方水行政主管部门管理。

三是有精心打造的好工程。1998年长江大水后，湖北长江堤防、武汉和黄冈连江支堤、汉江遥堤、武汉境内汉江堤防和东荆河沙帽至白庙堤段都列入了国家基本建设项目，进行了综合整治，并全部达到设计标准，特别是在建设过程中，通过优化设计方案，完善管理设施，实施堤防信息化工程，为工程规范化管理奠定了坚实的基础。

四是有合力抓管理的好氛围。从2005年起，在长江堤防加固工程主体工程完工后，湖北省逐步把堤防工作的重点从大规模建设转移到规范化管理上，全省各堤防管理单位用“不抓管理是决策失误，抓不住管理是领导失策，抓不好管理是工作失职”来衡量管理工作，并将管理内涵不断延伸，逐步“由突击管理向日常管理转变、由地方标准考核向千分制标准考核转变、以工程管理为主向工程与内业结合转变”，全省上下呈现出“大员重视管理、全员齐抓管理、专班突出管理”的良好局面，并培植了一大批优秀管理段长、模范堤防管理员等。

1.3 四大挑战考验湖北河道堤防管理与考核工作

一是河道堤防管理水平参差不齐，管理差距有扩大的趋势。最近几年，全省堤防系统从日常运行维护特别是堤防除杂、堤面保洁等基础性工作入手，狠抓河道堤防管理，使全省堤防管理的水平整体上都有了一定提高。但是，各堤防管理单位之间、长江与汉江堤防管理单位之间仍存在较大的差距，而且差距有扩大的趋势，个别地方的管理水平还有所下降。武汉市蔡甸区河道堤防管理总段通过几年的不懈努力，已达到国家级管理单位标准，并于2011年2月顺利通过水利部组织的考核验收。但还有一大部分堤防管理单位的管理工作还处在堤身除杂草、堤面保整洁，如何保证“三面光”等基础工作层面上，个别堤段甚至杂草丛生。

二是侵占河道堤防的事件时有发生，管理难度有扩大的趋势。随着经济社会的不断发展，人类经济社会活动对河道堤防的侵害也日益严重。这种侵害，既有履行了审批手续的所谓“合法性”侵占，又有没有任何手续或不按手续办事的非法性侵占。河道堤防管理往往是在支持地方经济发展与维护河道堤防管理利益两者之间寻求平衡，因此，矛盾越来越多，任务越来越重，难度也越来越大。

三是运行维护经费严重不足，资金缺口有扩大的趋势。依据水利部、财政部2004年5月发布的《水利工程维修养护定额标准（试点）》测算，全省除武汉市外的大江大河及连江支堤、重要民堤每年需要基本运行维护费约1.96亿元，以2011年为例，省级安排的运行维护经费只有8060万元，其中堤防事业费1000万元，厅直单位和省市共管单位的运行维护费3060万元，返还给堤防部门使用的堤防工程修建维护费约4000万元。每年堤防运行维护经费缺口超过1亿元。随着管理要求的提高，加上湖北堤防信息化项目投入使用后，2000多公里专用通讯光纤的维护，堤防运行维护经费缺口将越来越大，已经影响了工程正常的运行维护管理。

四是沾沾自喜的思想不同程度存在，自满情绪有蔓延的趋势。最近几年，湖北省努力抓河道堤防管理工作，收到了一定成效，也得到了水利部及建管司的充分肯定，并多次推荐有关省市前来学习考察。于是，在有些地方、在部分领导特别是分管堤防管理工作的同志和管理人员中不同程度地存在沾沾自喜、自以为是的思想，导致在管理工作上不思进取。这种井底之蛙的自满情绪，将是河道堤防管理工作的桎梏，更是创建国家级管理单位最大的思想障碍。

2. 外单位河道管理与考核的成功做法

2.1 黄河水利委员会及所辖单位的做法

在全国近40家国家级水管单位中，黄河水利委员会所辖单位占三分之一；在全国不到20家国家级河道堤防工程管理单位中，黄河水利委员会所辖单位占其八成。尽管有其水利部直管的体制上优势和经费上的保障，但与他们重视管理和考核工作是分不开的，尤其是与他们开展黄河堤防标准化建设、细化工程管理标准、重视工程管理考核是分不开的。

2004年4月，黄河水利委员会制定了《黄河工程管理考核办法》；2007年1月，又出台了《黄河堤防工程管理标准（试行）》。这些办法和标准体现了黄河特色，体现了精细管理。

在管理标准中，他们对工程管理范围内的主体工程、护堤地、防浪林及附属设施的标准进行了细化，每一项目都细化到了最小单元，如堤顶路面防护墩的设置，包括与路缘石外沿的距离、防护墩之间的距离、防护墩的尺寸、埋深深度、防护墩内芯钢筋直径、防护墩外表反光漆涂饰要求等。

在工程运行维护上，他们实行合同管理，制定了工程日常维修养护专项合同示范文本，针对维修维修的业务特点，采用了“1+X”的合同管理模式，即堤防、河道整治、水闸工程日常养护分别签订1个年度合同，对工程量较大或技术要求较高的维修项目实行专项管理，签订若干个维修养护专项合同。同时，在全河统一印制了运行观测与维修养护日志，为规范日常维修养护和专项管理，全面提高管理水平提供了坚实的制度保障。

在管理考核上，他们及时修订了黄河堤防、水闸、河道整治工程及内业资料的管理标准，出台了与之配套的管理考核办法，形成了具有黄河特色的“4+1”工程管理考核体系。与此同时，他们按照“标准统一、管理规范、养护精细、检查严格”的创建要求，开展管理考核工作，到2009年底，共有12家堤防管理单位通过了水利部组织国家级管理单位验收。

2.2 安徽省水利厅的主要做法

安徽省堤防管理与经济社会发展状况与湖北省都有可比性，他们在河道堤防管理与考核方面的许多工作做法值得湖北学习和借鉴。

2003年水利部《水利工程管理考核办法（试行）》及其考核标准出台后，安徽省就及时出台了相应的考核办法，并设定了省级考核一、二、三级标准，从2004年起开始实施，每年进行一次考核。同时，对水利工程管理考核实行奖励机制。经考核验收确定为省级水利工程管理单位的，由省水利厅颁发标牌和证书，对确定为省一、二、三级水利管理单位的，分别奖励30万元、20万元和10万元，用于工程维修养护和管理设施建设。对考核确定为省级管理单位的领导班子进行适当奖励。

2008年，水利部对《水利工程管理考核办法》进行修订后，安徽省又及时修订了相应的办法，在保留原有的等级和奖励基础上，对通过水利部考核验收的再奖励20万元。2010年经过考核，并报厅长办公会确定了3个一级单位、6个二级单位和1个三级单位，分别由省水利厅按标准进行奖励，同时，对上述10个单位的领导班子分别给予5000元、3000元和2000元的奖励。

多年来，安徽省水利厅以强化工程管理为目标，以达标升级为抓手，每年拿出200多万元奖励河道堤防管理工作，努力实现规范化、精细化管理，对加强河道堤防管理起到了极大的推动作用。在省级水利工程管理单位数量不断增加、管理水平不断提高的同时，临淮岗工程管理局水闸处、望江长江河道管理局于2010年12月通过了水利部组织的考核，成为国家级水管单位，这也是水利部正式开展水利工程管理考核以来，中部六省第一个国家级河道堤防管理单位。

3.《湖北省河道堤防管理考核标准》的特点及对工程管理的促进作用

在大规模的长江堤防加固工程基本完成后，从2006年起，湖北省正式启动国家级水利工程管理单位创建工作，并在荆州市长江河道管理局南闸管理所和武汉市蔡甸区河道堤防工程管理总段进行试点，当年年底申请水利部对南闸管理所进行考核验收，但最终以9分之差未能通过验收。分析南闸落选的原因，除工程自身存在先天不足、管理现代化建设滞后外，关键是日常维护、工程档案、确权划界等基础性工作和细节不到位。

对此，湖北省在加快堤防信息化建设、加强河道堤防日常运行维护等基础性工作的同时，结合水利部《河道工程管理考核标准》，综合全省各堤防管理单位的考核办法和标准，制定出台了《湖北省河道堤防管理考核标准》，旨在抓好运行维护，打牢管理基础，提升管理水平。

《湖北省河道堤防管理考核标准》分为组织管理、日常维护、涉河建设管理、防护林防浪林管理、自身建设等共5类26条，实行百分制考核。与水利部《河道工程管理考核标准》相比，《湖北省河道堤防管理考核标准》有四大特点。

3.1 更加注重运行管理。部颁考核标准中运行管理的比重只有41%，组织管理、安全管理中的有些项目基本上与运行管理没有直接关系。湖北省考核标准中的运行管理比重超过了80%，包含了考核标准的第二部分日常维护、第三部分涉河建设管理和第四部分“两林”管理共3部分、19条，其他的组织管理和经济管理的考核内容也基本上都是服务于运行管理工作的、有直接联系的。

3.2 更加突出基础性工作。部颁考核标准在对各个考核项目设置的权重虽然也有区别，但总体上区别不大，比较平均，更多强调的是工程达标、管理现代化；湖北省考核标准突出强调了堤顶道路、堤身整洁和堤防除杂管理等基础性工作，不仅设定的分值高，而且还在扣分上设定了等量负分原则。

3.3 更加符合全省河道堤防管理实际。一方面，把省水利厅领导一再强调的堤防管理“三面光”的要求，融入了管理考核之中；另一方面，突破了部颁标准，在上堤路口管理、通信光纤管理、建设项目审批和现场监管、林木新品种引进和林间管理、基层单位庭院建设、职工增收等方面有所创新，体现了湖北特色。

3.4 更加具有可操作性。湖北省考核标准中每一项的赋分原则都一一对应考核内容，每一项扣分的分值一一对应标准分，通过反复征求意见，尽量减少了一些模棱两可的内容，操作性比较强。

贯彻落实《湖北省河道堤防管理考核标准》，强化基础性工作，必将有利于提高全省河道堤防管理水平，为创建国家级管理单位奠定基础。

4. 进一步加强工程管理，努力创建国家级管理单位

实行湖北堤防大省向堤防强省转变，做好河道堤防工程建设是基础，而加强河道堤防管理是关键，也是长久之计。而创建国家级管理单位，是当前衡量河道堤防管理水平的标尺。

4.1 要加强组织领导，高度重视河道堤防管理与创建工作。基本建立适应科学发展的水利管理体系，基本形成水利工程良性运行机制，依法治水管水的能力显著提升，是2011年中央一号文件、中央水利工作会议和湖北省委、省政府对水利工程管理提出的新要求。加强河道堤防管理、创建国家级管理单位，是落实中央和省委工作要求的重要措施，是由堤防大省向堤防强省转变的重要举措。因此，必须高度重视河道堤防管理工作。在现阶段省水利厅没有设立水利工程综合性管理机构的情况下，应当成立水利工程运行管理领导小组，领导全省水利工程管理工作，并出台《湖北省水利工程管理考核办法》及其相应的考核标准，设定省级水利工程管理等级，避免现在堤防、水库、水闸各自为阵的管理模式。在此基础上，加强堤防管理，真正形成大员抓管理、全员抓管理的格局，使湖北河道堤防管理工作再上一个新台阶。

4.2 要完善管理制度，切实加强河道堤防法制建设。一是适时启动《湖北省河道管理实施办法》的修订工作。目前，《中华人民共和国河道管理条例》正在修订之中，一旦正式发布，湖北省应及时启动“实施办法”的修订工作，与上位法接轨。二是尽快出台《湖北省建设项目占用水域管理办法》。当前，建设项目占用水域特别是岸线问题较为突出。鉴于此，建议借鉴江苏省、浙江省等地的做法，以占补平衡、保护生态为原则，制订出台《湖北省建设项目占用水域管理办法》，加以规范。早在1998年初，江苏省水利厅、财政厅、物价局就联合制订了《江苏省河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》；2006年，浙江省以省政府令的形式出台了《浙江省建设项目占用水域管理办法》；2008年，浙江省物价局、浙江省财政厅联合制订了《关于收取建设项目占用水域补偿费问题的通知》。出台《湖北省建设项目占用水域管理办法》，也是2011年湖北省委一号文件的明确要求，并列入了立法预备项目。

4.3 要突出工作重点，抓好河道堤防管理基础性工作。要按照水利部《关于贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神进一步加强水利建设与管理工作的指导意见》的要求，加强运行管理，确保工程运行安全和充分发挥效益。当前，要突出抓好四个方面的重点工作。一是日常检查，确保堤防安全。要抓好重要堤段、重点部位、穿堤建筑物、护岸工程的日常巡查，及时发现和处理险情。特别要抓好堤防白蚁普查和防治工作，以确保堤防工程安全。二是堤防除杂，确保堤面、堤坡“三面光”。要采取人工、机械、药物相结合的办法，解决堤防杂草问题；要下大气力开展堤防植被科研攻关，提高益草率和堤防除杂的科技含量，减轻一线管理人员的劳动负担。三是涉河建设项目管理，强化现场监管。坚决杜绝“建设一个项目就失去一片资源、损坏一片环境、形成一处障碍”的现象发生。四是“两林”种植和管理，提高堤林综合效益。要尊重科学，有计划地引进堤林新品种；要重视和加强林间管理，特别是林间翻耕、套种、修枝、涂白及病虫害防治等工作，注重林间除杂工作，杜绝灌木类和高秆杂草。

4.4 要增加管理经费，加大工程运行维护管理投入。一是建立省级堤防事业费增长机制，与财政收入的增幅挂钩。省里安排的堤防事业费20多年没有调整，随着经济发展、物价上涨，河道堤防管理的内容增加、要求提高，已完全不能满足河道堤防管理的需要。建议一次性将堤防事业费调增到每年3000万元左右，并随着财政收入的增长而逐年增长。二是争取中央财政补助。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确规定，“中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助”（第24条）。河道堤防工程是公益性水利工程，湖北省地处中部，黄冈等地还属于老区、贫困地区，符合中央财政补助条件，应尽快启动这项工作，积极争取中央财政的补助经费。三是加强堤防维护费的征收和管理。河道堤防工程修建维护管理费是堤防管理部门重要的经费来源渠道，是堤防管理的基本经费，必须高度重视征收和使用管理工作，防止被挤占、挪用、截留。同时，应改变目前堤防维护费返还部分使用分配中的不合理现象，特别是在当前堤防管理经费严重不足的情况下，建议加大返还比例，同时专款专用，真正用于堤防的运行维护管理。

4.5 要建立激励机制，进一步推进管理考核工作。为充分调动各堤防管理单位加强工程管理的积极性，应借鉴安徽省水利厅的做法，设立专项奖励基金，以奖代补，鼓励各单位创建省级和国家级管理单位。省水利厅可以从省集中使用的河道堤防工程修建维护费中，每年按5%的比例，设立全省河道堤防管理考核奖励基金，对管理达标单位进行奖励，以此推动全省河道堤防管理考核工作。