北京市城乡结合部污水处理设施运行管理对策研究

摘要：在调研国内外城乡结合部污水处理相关政策和管理实践的基础上，针对北京市城乡结合部实际情况，通过现状访谈和典型分析，对北京市城乡结合部污水处理设施运行管理对策进行探讨，针对城中村、城边村、城郊村3 种类型，分别提出了污水处理设施运行管理的大市政运营模式、共建共管模式、自建自管模式等不同管理模式，并从管理责任主体、经费筹措、运行监管等方面分别进行了论述。在此基础上，提出了北京市城乡结合部污水处理设施运行管理政策建议。

关键词：城乡结合部 污水处理 运行管理 模式

以北京市为例，针对城乡结合部村庄经济社会发展特点、污水处理设施运行管护现状，借鉴国内外相关经验，研究城乡结合部污水处理设施运行管理对策，提出不同污水处理设施运行管理模式和相关政策建议，为城乡结合部污水处理设施建设和管理提供决策依据和政策参考。

1 北京市城乡结合部基本情况

在国外学术界，与城乡结合部内涵相似的研究大都出现在城乡过渡地带整治问题、都市村庄建设问题、都市贫民窟问题等方面[1-2]。国内通常将城乡结合部界定为兼具城市和乡村的土地利用性质的城市与乡村地区的过渡地带，又称城市边缘地区，是一种城市与乡村相结合的特殊经济地理单元[3-6]。在北京城市发展的过程中，随着城市中心区域持续向外扩张，城市中心人口、企业与住宅等也不断向周围地区迁移，在原中心区周围形成了一个不同于城市、又异于农村的典型地带———城乡结合部。到目前为止，北京市城乡结合部大致分布在外城4 个城区外围部分及其邻近的近郊区，大致包括海淀、朝阳、石景山、丰台以及昌平、顺义、通州和大兴，共8 个区。从北京市全市整体情况看，城乡结合部地区特点主要体现在以下几方面[7]。

（1）流动人口高度集中，居住者和管理者都处于临时状态。

（2）二元化行政管理体制，村委会和居委会并存、乡镇和街道并存。

（3）产业特征为一产、二产不多，自给自足式的三产较多。当地居民主要为流动人口提供服务，经营不规范。经济特征为“瓦片经济”，即当地居民向流动人口提供房屋，以获取出租收入；“街面经济”，即当地居民和流动人口以街边无证小型摊位经营的方式来获取收入，在小范围实现自给自足。

（4）农民与流动人口经济上存在严重依赖性，当地实力族、蚁族、隐族3 族并存。

（5）城乡结合部地区存在建设快、区域经济发展慢和农民社会化管理慢的“一快两慢”现象，违法建筑较多，基础设施不健全，不安全隐患较多。

2 北京市城乡结合部污水处理设施运行管理现状及存在问题

2.1 污水处理设施运行管理现状

近年来，在市、区两级政府强有力的政策支持下，城乡结合部地区污水处理设施建设速度很快，数量不断增加，覆盖范围越来越广。通过调查，污水处理设施的管理方式主要分为两种，一种是直接接入市政管线，通过城市污水处理厂对污水进行集中处理，一般由村庄自行出资修建和完善污水管线接入市政，按照城市居民社区化管理方式，征收生活污水处理费，部分较为富裕的村庄则统一由村委会负担，不收取村民污水处理费。另一种是由市、区财政投资建设小型污水处理设施处理污水。这些设施建成后，产权移交村委会，由其自行运营维护，运营费用基本由村委会承担，主要包括电费、维修费和人员费。一般由村委会安排管水员管理，日常维护工作由管水员承担，主要负责设施的看护、管道的清理、周围环境的保护以及泵站的简单维修保养等；少量专业维修工作则聘请技术人员操作。

2.2 污水处理设施运行管理存在的主要问题

2.2.1管理不到位

城乡结合部地区城乡地域交叉、街乡行政管理模糊，这种长期存在的二元管理体制造成职责不清，街道与乡镇两种不同管理体制，管辖范围交叉，经费渠道不同，管理标准不一，使得污水处理存在管理真空，因而产生种种推诿扯皮、责任不落实现象。如污水处理设施建设运行，属城区辖地的，由市政负责；属村委会辖地的，由乡镇政府或各行政村负责，但在城区与各村交界之处，则往往成为“三不管”的盲点，污水处理的死角大量存在。

2.2.2经费保障不足

大多数村级污水处理设施运行成本较高，运行经费由村集体承担，尽管市财政会适当给予补贴，但没有建立长效的运营补偿机制，影响了污水处理设施运行效果。以村级污水处理站为例，部分村庄经济条件较好，人均收入在1.2 万元以上，村集体年收入在200 万元以上，年污水处理站运行费约为30 万元，由村集体负担，运行情况较好，但表示负担沉重；至于其他大部分村庄，由于经济条件普遍较差，均表示难以长期承担。由于大多数现状污水处理站是新建设施，在保修期内，大修由项目建设单位负责。随着时间推移，设备老化，大多数乡镇政府和村委会将难以承担设备大修和更新费用。

2.2.3管护水平较低

污水处理设施运行管护是专业性较强的工作，由于经费缺乏，为节省开支，大部分污水处理设施没有采用专业化队伍，而是利用当地农民进行管护。这种粗放的管护方式既不能优化管理节约运行成本，又不能处理运行中的重要技术问题，不利于设施正常运行。由于负责管护的农民缺乏专业技术知识，没有接受过系统培训，部分设施运行出现“高成本低效率”的现象。同时，对于部分污水处理工艺复杂的村庄，农民管水员在没有相关专业资格证的情况下，实施污水设备维修、清理等工作，存在一定的安全隐患。

2.2.4监管效率不高

由于大部分乡镇政府和村级组织承担着污水处理设施运行和监管的双重角色，因此，很难形成有效的监督约束机制，同时也增加了水务、环保部门执法难度。加之，污水处理设施分布面广且较为分散，行业监管部门很难及时掌握设施运行状况，监管盲点依然存在，部分运行单位环保意识不强，缺乏可持续发展观念，受利益驱动，没有真正按照达标排放的要求运行，设施“半停半运转”的现象时有发生，影响了污水处理效果。

2.2.5公众参与效果不佳

污水处理设施在规划建设和运行管理方面缺乏与当地民众的沟通交流，许多群众对工程的作用、实施效果等缺乏了解，参与积极性不高。另外，由于城乡结合部居住着大量外来人群，这些外来人口经常处在流动之中，对污水处理设施运行缺乏最基本的关心，而本地居民在对传统居住地失去依赖感的同时，也逐渐容忍了环境破坏行为，这些都导致污水处理设施运行不畅，加重了污水处理设施运行管理的负担。

3 国内外城乡结合部污水处理设施运行管理实践与启示

3.1 污水处理设施运行管理实践

在国外，一些发达国家和发展中国家并没有实行城市和农村两套管理体制，城乡差距和矛盾与我国情况并不相同，但是在城市化进程中都不同程度地经历了城市边缘区发展的种种问题，也都根据各自的特殊国情采取了一些政策措施。如美国将城镇供水、排水、污水处理和污水回用作为一个完整的水循环过程，由专门机构统一管理。城镇污水处理设施和污水回用设施采用多样化的经营运作方式[8-11]。德国通过一级、二级、三级、四级区域中心来配备公共基础设施和市政设施，对于污水处理等实行类似城市居民一样的收费管理制度[12-13]。法国采取一体化管理方式，对供水、排水、污水治理、回用等实施一条龙管理[14-15]；在服务方式上，形成了一整套合作合同模式，包括特许委托经营、设备租卖、代理经营、法人管理及技术援助等[16]。日本政府针对市、町、村3 个等级，分别建设相应的城镇排水设施、村落排水设施和家庭卫生设施，制定不同的财政补助制度，加大对小城镇和没有排水系统的农村地区的污水处理力度[17-18]。

国内城乡结合部污水处理设施运行管理的实践大多体现在城镇和农村基础设施建设、城中村改造等几个方面，根据浙江、广州、太原等地的经验，一般是根据城乡结合部的发展阶段，在满足城市总体规划、分区规划、控制性详细规划要求的前提下，按照城市规划的要求和标准对城乡结合部市政配套设施进行统一规划设计，统一报建审批，整体改造，综合配套，使城乡结合部市政基础设施建设与城市全面接轨，一起纳入城市管理[19-21]。另外，许多地方还出台了针对农村污水处理设施的政策，提高农村基础设施改造的规划设计水平，搞好与城市周边设施的衔接，与城市融为一体[22-23]。

总体上，多数国家和城市对于城乡结合部污水处理还并没有一套完整的公共政策体系和成熟的经验可以遵循和借鉴。在实践当中，城乡结合部污水处理相关政策多被纳入到城中村改造、城镇及农村污水处理等大的政策体系中统一考虑。

3.2 污水处理设施运行管理启示

（1）多数国家和城市对城乡结合部污水管理并没有成熟的经验可循。对分散污水治理采取适当程度的集中管理、集中服务有利于保障质量。涉及中心城区的农村污水处理设施应整体纳入城市管理，而对于离中心城区较远的农村等则按照较高标准的新型小城镇来进行污水设施的建设和运行管理。另外，鉴于城乡结合部未来将发展成为城市新区，污水治理设施规划建设的高标准、高起点十分必要。

（2）国内城乡结合部污水处理成功模式的主要特征是政府引导和推动，居民积极参与，适当引入市场运作。政府的主要职责是直接投资或通过融资手段建设污水处理基础设施，逐步实现城乡一体化管理。

（3）对城乡结合部污水治理进行财政补贴并提供多种形式的扶持十分必要，同时引入市场机制有利于提高效率、改善服务。

4 北京市城乡结合部污水处理设施运行管理对策探讨

4.1 城乡结合部类型划分

4.1.1城中村类型

城中村是农村在城市中的“飞地”，本身已处于现状城市建成区内，但还保留行政村建制，已完全被其他城市建筑包围，或者指中心城区范围内一部分已经撤村并划入街道办事处管辖范围，但还保留较多农村特征的特定城市角落地区。

4.1.2城边村类型

城边村是本身已位于城市外围的实际建成区内，或已纳入城市规划市区范围内，但仍保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的行政村和农村社区。大多数情况下，城边村呈现典型的城乡交错状态，是当前城乡统筹过程中重点关注和着手改造的地区。

4.1.3城郊村类型

城郊村基本属于中心城区或新城规划范围内农村区域，近期还未纳入城市建设，但远期将会变成城区或新城。目前无论从生活方式、住户类型，还是用地性质、基础设施布局等方面将都是典型的农村地区，城镇化趋势明显，下一步要利用城市产业经营模式缩小城乡差距，实现农村与城市对接，形成特色小城镇和新型农村社区。

4.2 城乡结合部污水处理设施运行管理模式

4.2.1城中村污水处理设施运行管理模式

在城中村地区主要采用大市政运营模式，就近接入市政管网，进入城市污水处理厂统一处理，当地居民按照北京市收费标准缴纳污水处理费。目前，城中村污水处理管理的重点是提高建设和维护标准，满足城市发展的更高需求，确保持续稳定运行。

在管理责任上，大市政运营模式中污水处理设施运行管理的责任主体为市政污水处理专业化公司（排水集团或区县污水处理公司），由其统一负责城乡结合部乡镇或行政村辖区内污水处理设施的日常运行维护与管理，村内的支管网纳入村级物业统一管理。

在经费筹措上，主要通过当地村（居）民按照城市污水处理标准缴纳污水处理相关费用来解决，资金投入和运行经费有保障，运行专业化水平高，收费价格按照国家相关规定统一制定，受当地价格主管部门严格监管，在实际中具备可操作性。村内管网的日常维护管理费用纳入物业费由村级物业管理部门按照有关标准统一收取。

在运行监管上，按照现有的城市管理要求进行，市、区两级环保、水务部门是污水处理设施运行监管责任主体。通过安装在线水质和水量监测设施，实现实时监控。

4.2.2城边村污水处理设施运行管理模式

（1）大市政运营模式。这种运行管理模式类似于城中村。通常这类村庄区位优势较为明显，经济发展条件较为优越，村（居）民平均收入水平较高，污水处理设施运行较为成熟，污水处理费用收取有保障，运行监管也比较到位。

（2）共建共管模式。这类地区是城乡结合部污水处理的难点所在。在城市规划区内污水处理的一级骨干管网和城市街道办辖区内的污水管网由城市市政部门统一规划建设和管理运行，乡镇或村集体仅负责本辖区二级及以下支线管网与市政骨干管网的对接，整个污水收集系统属于共建共管。在管理责任上，共建共管模式的责任主体为大市政专业化公司和村集体，共同管理，分级负责。大市政专业化公司主要负责污水处理骨干管网的运营管护，村集体负责辐射到村庄的二级及以下支线管网的日常维护和污水收集，经费来源于村集体补贴和个人缴费。在经费保障上，由大市政专业化公司管护的部分，按规定可收取一定的费用并享受政府补贴。由村集体负责管理的部分，一般由村集体负责部分或全部管网维护费用，当地村民适当缴纳部分污水处理费用。对于有些村集体将污水处理作为一种福利承担全部费用的，需要引导其改变补贴方式，对辖区居民变暗补为明补。从长远来说，应按照谁受益谁付费的原则，逐步建立合理的收费机制，对辖区居民、农民和流动人口按城市标准进行收费。在运行监管上，由市、区环保和水务部门对污水纳管工作进行监督检查，城市污水处理厂的监管采取远程监控和不定期检查相结合；对于小型污水处理站采取定期检查、不定期的抽查，并通过建立举报电话、奖励有效举报等措施，发动群众对污水处理设施运行进行监管。

4.2.3城郊村污水处理设施运行管理模式

城郊村地区是城市发展重要的战略空间，是地理位置特定的小城镇，要按照小城镇的标准，坚持科学规划、适度超前的原则，充分考虑与城市化有机衔接，建设小型污水处理设施，采用自建自管模式进行运行管理。即由区县或乡镇政府按照城镇标准建设小型污水处理站和管网设施，并委托企业性质的专业污水处理运营公司负责日常运行管理。

在管理责任上，多数情况下城郊村污水处理设施的产权都归村集体和乡镇政府所有，这一点符合目前北京市城乡结合部农村实际和投资管理体制，但要注意建立完善、易于监管的运行管理机制，使设施的产权主体与运行管理责任主体分离。从北京农村地区污水处理的实践看，通过招标的方式选择专业公司负责城乡结合部农村污水处理设施的运行管理，实际效果比各村镇分散管理有很大提高。因此，通过招投标等方式选择企业性质的专业污水处理运行公司作为运行管理责任主体是合适的。

在经费保障上，由于城郊村地区农村经济收入普遍不高，农民承担污水运行费非常没有保证。现阶段应由区县建立固定机制，将村庄污水处理设施运行费全部纳入年度财政预算，足额支付。从长远来看农民需要支付一部分的运行管理费用，可逐步开征污水处理费，实行污水处理费收支两条线，收取的污水处理费上缴区县财政，污水处理设施运行管理经费纳入区县财政预算支出。

在运行监管制度建设上，可从行政和经济两方面着手采取有效的奖惩措施，强化行政约束，通过行政考核、目标责任制的落实，形成自律机制，通过建立行政处罚、经济制裁、舆论影响等多种措施并举的运行监管制度，对工程运行实施规范管理。

在监管手段上，由区（县）水务部门会同环保部门对污水处理设施运行效果进行评估和监督检查。工程运行管护单位按规定接受区（县）水务、环保部门监管，定期上报进出水的水质、水量、设备运行状况等。同时，发动群众对分散的设施监管，通过建立举报电话、奖励有效举报等措施，提高村民监督污水处理设施的积极性。

5 北京市城乡结合部污水处理设施运行管理政策建议

5.1 正确处理城乡结合部污水处理设施建设与管理的关系

城乡结合部地区污水处理是公共服务的重要内容。长远来看，按照城乡一体化发展的根本要求，逐步将城乡结合部地区污水处理设施管理纳入城市管理范畴，形成城乡统筹的区域污水处理体系。污水处理设施运行管理问题应采取“先有机制后有工程”的方式予以解决。在污水处理工程建设前应确定运行管理模式和管护机制，在明确管理、运营的主体和责任的基础上，建立健全经费、人员、技术等的保障机制。

5.2 采取适宜的城乡结合部污水处理设施运行管理模式

在污水处理设施运行管理模式上，可根据城中村、城边村、城郊村不同类型，区分不同发展阶段，分别采取大市政运营模式、共建共管模式和自建自管模式，以推动城乡结合部污水处理设施正常运行。在推进措施上主要考虑两方面，一是通过政府推动，以大型污水处理企业为主体，以兼并、托管等方式推进城乡结合部污水处理设施整合；二是鼓励市属或区县骨干企业参与集约化污水处理，通过管网延伸服务，提高城乡结合部污水处理水平，解决北京市城乡结合部污水处理设施布局分散、规模不足、服务范围覆盖率低等问题；三是在市政管网不能覆盖到的城郊地区，按照小城镇建设标准，规划建设集中污水处理设施，将其作为区域污水处理设施一部分最终纳入城市统一管理。

5.3 完善城乡结合部污水处理设施专业化运营机制

污水处理设施运行维护是专业性较强的工作，选择专业化队伍对于城乡结合部污水处理设施正常运行非常重要。首先要理顺政府部门与运营单位的关系，使城乡结合部污水处理设施运营单位成为产权清晰、独立核算、自主经营、专业技术强的经营实体；其次是通过政府购买服务的方式对单独建设的村级污水处理设施进行专业化维护，逐步建立适合城乡结合部农村特点、确保运行效果的运行管护机制。

5.4 健全城乡结合部污水处理设施运行经费保障机制

根据污水处理设施有偿使用和财政管理体制改革方向，应逐步建立由个人交费、村集体补贴、区县财政补助的污水处理运行经费保障渠道。一是完善污水处理设施有偿服务机制。对排污者全面征收污水处理费，并进入财政专户管理，专项用于污水处理设施运行管护。二是完善区县财政补助、村集体经费补贴机制。在深入调查城乡结合部农民的支付意愿、经济能力、用水量等情况的基础上，根据集体经济状况给予不同的资金补贴。

5.5 创新城乡结合部污水处理运行监管机制

一是完善部门联动考核机制。按照部门职能加强协作，共同对城乡结合部污水治理工作进行监督检查。二是完善奖惩并举的激励机制。采取以奖代补等形式推动污水处理设施的建设和运行管护。三是完善全民参与的监管机制。加强行业监管，推动联合执法，形成污水强制纳管机制。同时，加强与民众的沟通交流，形成群管群治机制。

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作者简介：杨坤（1977—），男，高级工程师。