黄河下游滩区安全建设和开发模式探讨

摘要：黄河滩区是黄河下游河道的重要组成部分。随着经济社会的发展，滩区作为群众生产、生活以及牧业开发、旅游、生态保护的重要区域，其地位愈来愈高。兼顾防洪和社会发展需要，合理开展滩区安全建设，适度进行滩区开发，可以较好地保证滩区群众安全，促进滩区经济发展。在分析滩区治理现状的基础上，提出了滩区综合治理原则和滩区安全建设、开发模式。

关键词：黄河滩区；安全建设；开发模式

黄河下游滩区既是汛期行洪、滞洪和沉沙的区域，又是滩区群众赖以生存与发展的基础。随着经济社会发展，近年黄河下游滩区成为牧业开发、旅游、生态保护的重要区域，加之国家新农村政策的实施，部分滩区也提出城镇化要求。滩区经济发展等需求与现有的滩区政策和防洪策略之间存在一定的冲突。因此，根据黄河下游治理的要求和社会发展需要，研究符合黄河下游防洪和社会发展要求的滩区安全建设和开发模式，以此为基础制定滩区长远发展目标，有利于保证黄河下游的防洪安全，维护滩区的稳定与可持续发展。

一、滩区的基本情况

黄河下游由于泥沙淤积，历史上就形成了河床高于两岸平原的悬河局面，现今河床已高出两岸堤外地面数米至十数米。为防止洪水泛滥，自桃花峪以下两岸共修建有1 370 km 堤防。

黄河下游属宽浅型河道，其中山东陶城铺以上南北两堤间距离一般在5～10 km，最宽处大约24 km，形成了面积达4 047 km2 的黄河下游滩地。广阔的滩地成为黄河洪水泛滥时行洪、滞洪、沉沙的重要场所，对消减堤防防洪压力、确保下游两岸平原的安全，起到了重要作用。

由于历史原因，黄河下游南北大堤之间的滩地一直有耕地与村庄分布，居民以从事农业生产为主。目前，河南、山东两省的滩地内，共有15 个地(市)43个县(区)1 924 个村庄的180 多万人居住，耕地375 万亩（25 万hm2）。

二、滩区治理现状

1.滩区安全建设

自贯彻国务院“废堤筑台”政策（1974 年27 号文）以来，黄河下游滩区安全建设取得一定进展，开始修建了许多避洪和水利工程。根据滩区现状、不同河段的自然地理特征和洪水特性，目前，黄河滩区安全建设主要采取了3 种方案，即村庄外迁、临时撤离和就地避洪。截至2010 年，以河南滩区为例，共外迁20 个村庄、1.69万人；546 个村庄修建了村台或避水楼等就地避洪设施；修建临时撤退道路391.2 km。

2.二级悬河及堤河治理

黄河上游来水偏枯，下游河道平滩流量减小，致使主槽淤积抬高，形成二级悬河。为减轻二级悬河对防洪产生的威胁问题，2003 年水利部黄河水利委员会在河南省濮阳市范县南小堤至彭楼河段启动了疏浚河槽淤填堤河及淤堵串沟试验工程。2009 年6 月，又组织完成了《黄河下游“驼峰”河段及二级悬河治理试验工程可行性研究报告》，拟进一步对二级悬河形势严峻的河段进行治理。

3.滩区水利建设

水利是滩区农业和经济社会发展的基础设施。1988—1996 年进行的3期9 年水利建设，已改造农田103 万亩（6.87 万hm2）。以河南黄河滩区为例，据2003 年统计资料，河南黄河滩区有耕地243 万亩（16.2 万hm2），已治理103 万亩（6.87 万hm2），还有140 万亩（9.33 万hm2）需要修建水利工程。

三、滩区开发利用与保护现状

1.农业经济开发

滩区经济是典型的农业经济，农作物以小麦、大豆、玉米、花生、棉花为主。东坝头以上滩区生产相对稳定，粮食单产高，漫滩概率较小。东坝头以下河段的低滩区，漫滩概率较大，灾害频繁，生产环境较差，不少滩地洪水漫滩后，秋作物受淹，若退水不及时，还会影响到小麦的播种。

2.旅游开发

生态旅游开发是近年临近城区滩地的开发重点。以郑州市为例，2001 年5 月，郑州市制定了《郑州市邙山区黄河滩地生态建设工程总体规划》。目前，郑州市邙山滩地入驻项目达30 多个，近城区滩区土地几乎已被各个园区占尽。

3.牧业开发

以河南省为例。为调整省农业结构，河南省大力发展畜牧业，省政府于2002 年10 月出台了《河南省黄河滩区绿色奶业示范带建设规划》。2009 年为进一步开展畜牧业，河南省畜牧局、发改委、财政厅联合发出《关于印发河南省世行贷款黄河滩区生态畜牧业示范项目申报指南通知》，提出进一步利用世行贷款8 000 万美元，推进黄河滩区畜牧业可持续发展，增加农民收入。在这种情况下，河南黄河滩区畜牧业将得到更进一步的发展。

4.泥沙资源利用

滩区泥沙资源利用可分为防洪利用和市场利用两类。在市场利用方面，河道采砂、建窑制砖等在黄河下游滩区比较普遍。截至2008 年上半年，河南省黄河河道内共有采砂场80 个，砂场占地多在20～30 亩（1.33～2 hm2）之间，平均年采砂量约454 万m3，所采挖泥沙基本供应堤外社会建筑市场。

同时，黄河滩区砖窑厂日渐增多，截至2008 年8 月，河南省黄河滩区内已建窑厂902 座。滩区窑厂通过利用泥沙，对黄河泥沙治理产生了有利影响，且对沿黄经济发展产生较大的推动作用，一定程度上满足了黄河滩区周边城镇和农村建筑市场的用砖需求。但由于窑厂的无序布置和滩区开挖，一旦洪水上滩，对洪水流路和河势将带来潜在的不利影响。

5.新农村建设

黄河小浪底水利枢纽的建成投用，有效地降低了黄河下游出现大洪水的概率；调水调沙举措使黄河下游行洪河道得到有效塑造，提高了下游河道的行洪能力，滩区受淹概率降低。在这种大环境下，滩区丰富的土地资源以及我国的新农村建设方略为黄河滩区实施新农村建设提供了契机。近年，原阳县、郑州市纷纷提出在黄河滩区按较高标准建设新农村的思路，当地政府有关部门也一直在与国家有关主管部门沟通，以期得到批准。

6.湿地保护

黄河下游河道湿地是河道行洪区的一部分，随河道变迁而变迁。黄河下游湿地包括国家及省级湿地包括郑州市黄河湿地、开封市黄河柳园口湿地、山东省东平湿湖地、河南省濮阳市黄河滩区湿地等，这些湿地成为许多珍稀水禽的越冬地和栖息地。湿地的形成、发展和萎缩与黄河水沙条件、河道边界条件息息相关，有相当一部分为季节性湿地，其水分主要由洪水和地下水补给。

7.生产堤修建

为了生存和发展，居住在滩地上的群众自发修建了大量生产堤。以河南省黄河滩区为例，据2004 年汛前的统计，滩区内共有生产堤327.87 km，其中新乡市130.61 km，郑州市27.5 km，开封市35.79 km，濮阳市133.97 km。

四、滩区安全治理与开发中存在的问题

1.滩区建设安全工程存在不足

主要问题包括：一是避水工程建设投资少，进展缓慢，群众安全没有保障，目前仍有547 个村庄没有避水设施；二是已建避水工程标准不足，如河南省滩区，村台高程达标的仅有26 个村庄2.34 万人，欠高的有544 个村庄49.18 万人，且大部分村台存在连台不成规模的问题；三是外迁村庄困难，由于资金、村民生活习惯以及土地容量和重新划分等问题，村庄外迁难以开展；四是撤退道路少，路面标准低。

2.滩区安全建设与地方发展衔接不够合理

目前，黄河下游滩区安全建设的总体布局依然是以就地就近建设村台为主、局部外迁为辅、较低风险区临时撤退的综合安置方式。

（1）就地安置问题

根据就地安置的实施情况看，大部分村庄为就地筑台加高，只是近几年来才开始修建大的村台。例如范县陆集村台实现了局部集中连片，一次可安置9 个村庄近8 100 人。然而，陆集村台距大堤仍有一定距离，虽有道路与大堤相连，但按村台设计标准，在超过设计标准洪水情况下，村台安置人口仍将面临重大财产损失，而且存在人口转移等诸多问题。即使在小于设计标准的漫滩洪水情况下，村台周围也将四面环水，由于村台不设防冲设施，村台仍存在受局部水流淘刷出险的可能。

即使按现行的就地安置政策，在国家经济条件允许给予资助的情况下，或继续修建大的村台，或村庄就地加高，按此思路治理，滩区将凌乱地出现许多孤岛。这些孤岛在不同流量漫滩洪水情况下，也将面临前述同样的问题。这意味着国家给了一定的投资，但滩区群众的防洪安全保障并不能得到充分的提高。

此外，随着国家经济发展和社会进步，农村城镇化成为我国进一步发展的必然结果。近年，以村甚至是片区为主的小项目纷纷呈报主管部门，地方政府积极建设新农村的呼声很高，这也使得治黄人员不得不认真审视以往的滩区规划。

（2）村庄外迁问题

依据现行滩区政策，对于距大堤1km以内的村庄采取外迁安置方式。由于河南省沿黄各地群众人均耕地面积较少，加之拆迁补偿费用偏低，同时，近年受小浪底水库控制运用的影响，沿堤群众对洪水威胁意识不够，滩区居民的搬迁意愿很低。同时，村庄外迁后，群众种地需不断经过大堤，也相应增加了种地成本。因此，在没有特殊政策鼓励的情况下，村庄外迁实施难度很大。

（3）临时撤退设施问题

河南省建制村于2007 年年底都修通了水泥（柏油）路，该项政策将逐渐惠及所有的村。在这种情况下，目前现行的滩区治理政策中，部分滩区“低风险区采取临时撤退措施”没有与地方“村村通”衔接，不能充分发挥效益。

3.其他问题

对二级悬河治理标准没能取得一致的认可。部分专家认为目前的标准将堤河淤填至高于滩面平均高程1.0 m，并不能彻底解决二级悬河问题，建议根据河道断面平均高程确定淤填高度。该方案虽能较好地解决二级悬河问题，但淤填工程量很大，一次性投资过大，难以付诸实施。目前需要紧迫治理的堤段中，又有部分被环保部门认为是潜在的湿地区域，面临更多方面的论证。

河道采砂、砖瓦窑厂以及生产堤等问题也急需滩区制定出更为详细的规划，以支持基层水行政主管部门对河道的管理。

黄河下游滩区现行补偿政策也是亟待实施的一项保障滩区群众利益的措施，如何补偿和实施，对目前的滩区治理政策提出了挑战。

五、滩区安全建设和开发的新模式与思路

1.滩区综合治理原则

根据目前滩区治理与开发存在的实际问题，在坚持黄河下游宽河固堤方略的基本前提下，确定以下原则：①以不影响黄河下游防洪为根本，不改变黄河下游的基本防洪战略；②以滩区群众的生活安全为主、财产安全为辅，确定主要措施；③治理措施尽可能与滩区安全建设、二级悬河治理、堤河串沟治理统一考虑，避免重复投资；④治理措施须与地方政府规划相协调；⑤治理措施尽可能考虑防洪的同时，也应照顾滩区的经济发展；⑥治理措施应具有可操作性，并为滩区补偿政策的实施创造条件。

2.滩区安全建设和开发模式

根据上述原则，提出滩区治理方案，见图1。近堤区域，沿堤布置村台。村台面积可根据安置人口数量、远期发展结合新农村建设需要确定，并预留堤防保护用地。村台顺堤方向应尽可能考虑大洪水主流流向。村台外至河道行洪区依次布置农业优先发展区和牧业优先发展区。将农业或牧业优先发展区内村民全部安置在顺堤村台上。同时，在牧业优先发展区以及河道行洪区内预留生态保护区。

在这种治理措施下，滩区滞洪沉沙对滩区群众的生活安全影响甚小，其一般洪水下主要涉及滩区生产安全，其补偿政策易于实施，且一次淹没损失也仅限于农牧业损失，易于计算且损失较小。这样，未来滩区补偿政策将易于实施，且滩区滞洪沉沙作用也易于发挥。

农业优先发展区允许近堤部分种植高秆作物，这样近堤流速将有所减小，村台易于防护；牧业优先发展区种植牧草，该滩区糙率相对农作物小，便于滩区行洪。

该治理措施直接解决了二级悬河治理、堤河串沟问题。较目前的二级悬河、堤河串沟治理效果更为明显，同样，也直接增加了堤防的安全性，处理了黄河下游淤积的部分泥沙。

该治理措施有利于实现滩区的村镇化，有利于滩区群众的经济发展，便于地方政府更好地开发利用滩区土地资源。

该治理措施便于今后滩区的综合规划治理以及保证措施的连续性，解决了目前治理中存在的对长远防洪问题估计不足的问题，有助于逐渐实现黄河下游的长治久安。

参考文献:

[1] 胡一三.黄河防洪[M].郑州：黄河水利出版社，1996.

[2] 张仁.对于黄河下游治理方略的几点建议[J].人民黄河，2004(1).

[3] 王渭径，黄自强，等. 黄河下游河道治理模式探讨[J].人民黄河，2006(1).

作者简介：刘筠，高级工程师。