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农林生物质发电行业中央财政电价“补贴”存废之刍议

2020-03-04 18:30:16 能源思考   作者: 邢国樑  

针对国家有关部门拟取消农林生物质发电的中央财政“国补”电价的意见,谈几点看法,供政府有关方面和行业专家参考。

农林生物质发电行业的第一属性是什么?

众所周知,中国农林生物质发电所用的燃料主要是以农业秸秆为代表的农林废弃物。那么,这个行业的第一属性是环保领域中的固废处理,更确切地说,是农业废弃物处理。以发电论,中国早已淘汰装机容量仅为25~30MW的电厂;但是,从农林废弃物处理角度而言,生物质发电厂无疑是农业废弃物无害化处理和资源化利用最值得肯定的途径,而且也应该是继续支持的行业,因为它的燃烧技术完全成熟、商业模式已被证明、项目融资相对容易。

宋儒欧阳修曾在《醉翁亭记》中写道,“醉翁之意不在酒,在乎山水之间也”,中国农林生物质发电行业“之意”也同样不在“发电”,而在于对农林废弃物规模化、无害化处理和资源化利用,在于对“绿水青山就是金山银山”自觉或不知觉的追求。

农林生物质发电厂的真实身份应该是大型农林废弃物处理厂,发电只是它对农林废弃物无害化处理之后资源化利用的一种形式,是它的副产品,是获得可持续发展的重要渠道。这种形式,如同城市生活垃圾焚烧发电一样,在国内外都已经被反复证明是比较好的废弃物处理形式。

应该由谁来支付农林废弃物的收集、运储和处理成本?

如果认可农林生物质发电第一属性是环保,是固废处理,我们就比较容易理解任何一个农林生物质发电厂的损益表应该如何平衡。一方面,农林生物质发电厂无害化处理农林废弃物有它固有(inherent)的收集、运储和处理成本(废弃物收集、运储成本、发电厂运维成本、折旧、还贷付息、开发商合理的投资回报),另一方面,农林生物质发电上网也会产生售电收入。在其他条件不变的情况下,假设生物质发电厂将它所生产的电力按燃煤电厂标杆电价向国家电网公司出售,它的发电收入必然低于它各项成本的总和。成本与收入之间的差额构成了生物质发电厂必须要收取的废弃物处理费。但是,这部分废弃物处理费应该由谁支付比较合理呢?这是一个需要弄清楚的问题。

理论上讲,应该由污染者来付费。既然以农业秸秆为代表的农林废弃物主要来源于种粮农民,理应由农民支付这部分废弃物处理费。但是,我们应该看到,为新中国工业化、城市化做出巨大牺牲的我国绝大部分农民没有享受到农村集体土地参与城市化的资本红利,他们没有资本积累;在化肥农药种子成本逐渐上升的今天,大部分农民也难以在粮食生产中得到与他们劳动付出相匹配的合理报酬,他们一直处于我国国民收入金字塔的最低层。在现有农产品价格不变的情况下,如果要求种粮农民从已经非常微薄的种粮收入中再额外拿出钱来支付农林生物质发电厂的废弃物处理费,显然是不合理的。

当前各级政府大气污染治理任务很重,田间地头的秸秆焚烧治理工作是一个长期而且很繁重的工作,这也是大气污染治理成果巩固的一个短板。地方政府对废弃物有属地管理责任,但是,在现有中国二元经济结构下,有多少农业县市政府有能力在中央财政转移支付的专项预算没有落实的前提下,自己编列预算去支付农林废弃物处理费呢?

由此可见,在目前情况下,农林废弃物处理费不可能由种粮农民或农业县市政府自编预算支付,而只能由中央政府编列专项预算予以支付,这是由中国农业农村历史和现状、农林生物质发电项目本身收入与成本结构等因素所决定的。

中央政府支付农林废弃物处理费可以通过转移支付,把专项预算拨到地方政府,也可以通过国家电网公司的所谓“补贴”电价为之。这两种方式在本质上没有区别,都是中央政府向农林生物质发电厂购买废弃物处理服务买单,而不是中央政府对生物质发电厂的所谓补贴。当然,对项目开发和融资机构而言,通过国家电网公司支付是一种较好的方法,国家电价容易计量、并网方便、支付结算容易、监管透明、无法挪用,有助于项目开发和融资机构以较低的资金成本对项目进行投资和融资。我们也可以探讨其它支付方式,但不管是哪一种,预算必须编列,支付必须及时。中央政府有关部门取消生物质发电优先支付,长期拖欠生物质发电厂的废物处理费(“补贴”部分的售电收入)于法无据,对农林生物质发电企业的经济效益、对参与秸秆收集的农民的积极性造成了一定的影响。

当然,如果某些农林生物质发电项目除了发电收入,还有集中供热收入,这类项目的经济效益会好一些。但假如认为有了供热收入便可以取消农林生物质发电厂的上网“补贴”电价,中央政府就可以完全不用支付农林废弃物处理费了,这种想法则是完全脱离实际的。取消了上网“补贴”电价,农林生物质发电项目就失去了起码的经济性。不管是否有供热收入,存量农林生物质电厂将陷入入不敷出的困境,新项目开发立刻归零,不管是财大气粗的央企或地方国企,还是精打细算的民营企业和社会资本,都很难去投资一个不能满足基本投资回报要求的项目。

把农林生物质发电与生物天然气对立起来的政策对吗?

农林生物质直燃发电,或通过厌氧发酵生产生物天然气和有机肥都是处理农业废弃物的方式之一,是否一定要非此即彼?笔者认为大可不必。农林生物质能发电行业技术目前已经相当成熟,商业模式已经打通,项目开发、建设和运维人才大批成长,装备制造基本全部国产化,产业也开始具备一定的集中度,为什么要改变一个已经证明可以成功的产业政策呢?至于国家有关部门拟大力发展的生物天然气产业,本质上也是环保产业,它的第一属性也是农业废弃物的无害化处理。只不过它是通过厌氧发酵、沼气提纯的工艺对农林废弃物进行无害化处理和资源化利用,它的副产品是生物天然气和有机肥而已。我们应该研究的是怎样做才能促进生物天然气产业更加科学、健康发展,但不应该将同样是以农业废弃物处理为第一属性的生物天然气行业与农林生物质发电行业对立起来,非此即彼。政府有关部门政策制定者应该了解,生物质能与风能和太阳的第一属性有着本质上的区别,但生物天然气与农林生物质发电的本质是一致的,它们的“初心”都是为了农业废弃物的无害化处理,至于它的资源化利用形式,在中央政府支付相同的农业废弃物处理费(价格信号)的前提下,则完全可以交给市场、交给企业、交给投资主体自主决定,宜热则热,宜电则电,宜气则气,百花齐放,百“技”争鸣。

中国农村是污染重灾区,每年农业农村废弃物的产生量20多亿吨,是城市生活垃圾的十几倍。中国生态环境水平不取决于己经做得相当不错的城市环境治理,而取决于大部分仍处于“脏乱差”的农村环境治理水平。国家对这个领域的投资过去欠债太多,对农民和农村的欠债太多。在当前我国面临的百年不遇的世界大变局的外部环境下,在国内正面临经济下行但人民追求美好生活愿望的需求却依然迫切的形势下,国家加大对农业废弃物无害化处理和资源化利用的投入,对未来5到10年国家经济持续增长和社会发展意义重大。

中国农业废弃物无害化处理和资源化利用市场是一个可以容纳上万亿投资、每年可以产生5000亿产值的、集环保、能源和农资于一身的伟大行业,从事农林生物质发电的企业和从事生物天然气生产的企业都可以在这个广阔的市场中找到自己的发展空间。国家有关部门应该研究的是这个行业的“纲”是什么?“目”是什么?纲举才能目张;应该搞明白的是国家与这个行业究竟应该是一种什么关系?应该研究的是如何发出关键的价格信号,以鼓励参与这个行业投资、建设和运营的企业、投资和融资机构、行业专家们携手共进,摸索出一条符合中国国情的农业废弃物无害化处理与资源利用的道路,在还中国农村一方净土和青山绿水,助农民绿色和生态致富的同时,培育出在这个行业中举世瞩目的伟大的中国农业废弃物无害化处理和资源化利用企业,其中应该有农林生物质发电企业,也应该有生物天然气企业。我们应该为此共同呼吁国家加大在农业废弃物处理领域的投入,而不是把原来用于支付生物质发电的那点已经少得可怜的所谓“补贴”挪到生物天然气产业上。

应该继续加大鼓励农林生物质发电产业发展的力度,不应自废武功

行文至此,回到前面的问题,笔者认为,如果国家有关部门单纯地从我国发电产能过剩角度出发,取消对农林生物质电厂上网电价的所谓“补贴”,并不真正符合国家利益。如果草率变动这个支持政策,地方政府将无力再向社会资本购买以农业秸秆为代表的农林废弃物大规模地无害化处理服务;部分需要快速处理的农作物秸秆,以及一些不宜通过厌氧发酵处理的农林也废弃物(如林业废弃物、棉花秸秆、果树废枝条等)可能就得不到应有的妥善处理;我国在过去三个五年规划中辛苦培育起来的农林生物质发电产业的发展将立马减速,甚至戛然而止;在过去三个五年规划中从国外引进、消化、掌握、升级的农林生物质发电技术及装备制造能力将在一夜之间失去大部分国内市场;我国广大农村地区农林废弃物的规模化、专业化、无害化处理将失去一条已经成熟的途径,从而将在一定程度上影响“绿水青山就是金山银山”的农村环境整治和乡村振兴战略的实施;我国在这个领域的优秀企业可能会失去一个进一步做大做强,为在“一带一路”沿线国家输出中国自己的农林生物质发电技术和装备,弘扬中国建设绿色“一带一路”发展理念,并成为在这个领域中世界级企业的机会。因此,继续保持并稳定农林生物质发电行业的中央财政电价支持,方是符合国家和行业利益的正确选择。




责任编辑: 中国能源网