工商注册登记与环评审批应稳妥衔接

编者按

江苏省工商部门和环保部门的执法人员近日对环评审批是否应作为工商注册登记的前置条件进行了大量讨论，江苏省环保厅和江苏省工商局也组成联合调研组对环评审批与工商登记的衔接问题进行调研。本文作者作为一名环境法制工作者，历经了这些年来江苏省环评审批和工商注册登记关系的演变过程。本报今日刊登这篇理论文章，结合环保、工商等部门执法人员对相关法律法规的不同认识，就如何才能真正贯彻落实科学发展观，支持企业又好又快发展，阐述工商注册登记环评审批前置问题的演变、进展和建议。

从不作为工商注册登记前置条件到作为工商注册登记前置条件，江苏省的环评审批制度经历了一个复杂演变和逐渐完善的过程。尽管环保部门和工商部门的执法者对相关法律法规的理解不同，但法律一旦公布生效，对任何人都应具有约束力。正确解决环评审批与工商登记的衔接问题，对全面、切实落实科学发展观，利用环境保护优化经济发展和推动环境保护事业发展都具有重大意义。

环评审批和工商注册登记之间关系的变化

■阅读提示

江苏省的环评审批经历了从不作为工商注册登记前置条件向作为工商注册登记前置条件的逐步转化，体现了相关环境法律法规和环境政策逐渐完善的过程。在这个转化过程中，并没有新的法律法规出台，但江苏省工商局规范性文件的内容却发生了变化。可见，引起目前江苏省环评审批和工商注册登记关系变化的因素并不是法律法规的变化，而是江苏省工商局对法律法规的理解和做法产生了变化。

1996年4月江苏省委、省政府《关于切实加强环境保护工作的若干意见》明确规定:“实行环保第一审批权……未经环保部门审核或经审核不同意的建设项目，有关部门不予立项、征地、贷款、供电、供水以及登记注册、发放营业执照。擅自批准或办理的，由同级人民政府责令改正，并追究有关部门负责人和有关人员的责任。”此后，江苏省部分地区为了落实环保第一审批权，推动各地工商注册登记的环评审批前置，由环委会将工商注册登记的环评审批前置作为下达给各级工商部门环保目标责任的一条主要内容。1998年12月颁布实施的国务院《建设项目环境保护管理条例》规定:“……需要办理执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”但是各地工商部门并没有严格把环评审批问题作为工商注册登记的前置条件。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》(下称《许可法》)正式实施，许可的设定、审查与决定以及许可的条件有了严格的法律规定。同年，为贯彻落实《许可法》，江苏省工商局出台了《关于贯彻执行省政府第22号令有关问题的通知》(苏工商注［2004］156号)，文件规定了101项工商审批时应注意的前置审批事项，其中建设项目环评审批是第31项。此后，江苏各地工商部门都按照省工商局对法律的理解，严格将环评审批作为工商注册登记的前置条件。尤其是2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发［2005］39号)中明确规定:“对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔”后，环评审批作为工商注册登记的前置要求更是被严格执行。

可见，这段时期是环评审批从不作为工商注册登记的前置条件到作为工商注册登记的前置条件逐步转化的时期，体现了相关环境法律法规和环境政策逐渐完善的过程。但是2008年9月，为解决江苏省企业“受国际国内宏观经济环境和原材料价格上涨、生产要素紧缺等因素的影响”而面临的困难，江苏省工商局“从放宽市场准入、拓宽融资渠道、创新登记制度、实施品牌战略、推进和谐监管等方面”出发，出台了《关于贯彻落实科学发展观支持企业又好又快发展的意见》(苏工商办［2008］298号)，提出“除娱乐场所、化工生产、拆船和危险废物经营行业外，环保事项的审批不作为其他行业企业登记的前置许可”。此后，江苏省各地工商部门不再将“娱乐场所、化工生产、拆船和危险废物经营行业外”的环评审批作为工商注册登记的前置条件。此时，环评审批从原本作为工商注册登记的前置条件突转为不作为工商注册登记的前置条件。

在这个转化过程中，并没有新的法律法规出台，只是江苏省工商局规范性文件的内容发生了变化。可见，造成目前江苏省环评审批和工商注册登记关系变化的因素并不是法律法规的变化，而是江苏省工商局对法律法规的理解和做法产生了变化。

 环保部门和工商部门对相关规定理解不同

阅读提示

尽管环保部门和工商部门执法者对相关法律法规理解不同，但法律法规一旦公布生效，对任何人都应具有约束力。工商注册登记是企业市场准入的大门，环评审批是控制污染的第一道防线，如果环评审批不作为工商注册登记的前置条件，一旦企业生产对环境和经济发展造成不利后果，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式根本无法弥补。

在目前江苏省普遍不将环评审批尤其是餐饮业的环评审批作为工商注册登记的前置条件的情况下，环保部门的执法者和工商部门的执法者在对法律法规的理解上有着明显的不同。

如《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定:“……需要办理执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”环保部门的执法者认为，国务院制定的这一行政法规已明确了环评审批和工商注册登记之间具有先后关系，也就是说已明确规定环评审批是工商注册登记的前置条件。工商部门的执法者认为，这一条款只表明环评审批是符合《许可法》设定条件的一个由环保部门执行的许可，它明确了建设单位具有经环评审批许可后方能领取营业执照的法定义务，却没有表示“工商部门对未取得环评审批的不得颁发营业执照”，因此在进行工商注册登记时工商部门没有将环评审批作为前置条件的义务。

笔者认为，法律法规一旦公布生效，对任何人都具有约束力，对建设单位有，对工商部门同样也应该有。《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款已明确规定了环评审批和工商注册登记之间法定的先后关系，即环评审批在先、工商注册登记在后。此外，《中华人民共和国公司登记管理条例》第十条规定:“公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。”第二十二条规定:“公司申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当在申请登记前报经国家有关部门批准，并向公司登记机关提交有关批准文件。”《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条第二款规定:“……国家规定经营者需要具备特定条件或者需经行业主管部门批准的，应当在申请登记时提交有关批准文件。”《无照经营查处取缔办法》第三条规定:“对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。”这些都说明，工商部门在履行行政登记职能时应履行其对《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定的注意义务，即应对登记的建设项目是否取得环评审批进行形式审查。

又如《许可法》第十三条第一款第四项规定:“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可:……(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”环保部门的执法者认为，未取得环评审批却已取得工商登记的项目，因为通过了工商登记这一市场准入关而投入了资金进行建设和生产，有的已经造成了污染后果，环保部门无法通过事后监督解决已带来的问题。工商部门的执法者认为，未取得环评审批却已取得工商登记的项目，环保部门可以通过加大环境执法力度，采用事后监督来履行环境执法职责，查处已发生的违法行为。

笔者认为，工商注册登记是企业市场准入的大门，突破了环评审批这一控制污染的第一道防线直接打开大门，对已进入市场的企业寄希望于通过环保事后监督查处来进行规范，无法解决已造成的环境和社会问题。其主要原因有三:

一是给盲目投资的企业造成巨大损失，事后无法弥补。苏工商办〔2008〕298号文本意是想降低准入门槛，加速企业发展。但实际上，降低环境门槛的做法却造成了对企业的严重损害。一部分不符合环境准入要求的企业因为领到了工商营业执照后投入大量资金进行建设和经营活动，待到环保部门事后发现时，项目已经建成，此时环保部门依法责令其停产，投资建设的资金无法收回，企业必因盲目投资而受到巨大损失。

二是给群众的环境利益造成巨大的损失，无法事后弥补。未经环评审批而领取了工商营业执照的污染企业，因为经营之前没有依法进行环评，建设时没有环保部门的监督指导，实际经营后往往给周边环境带来严重的环境污染，而一些环境污染具有难以修复的特性，群众的环境利益受到严重损害，无法在短期内得到弥补。更有甚者，一些污染企业往往只顾眼前利益，根本不自觉履行环保部门责令停产的处罚决定而继续污染环境，环保部门只能在决定书生效后方可申请法院强制执行。而对于“停止生产或使用”这种行为处罚，法院并没有明确的强制措施，这又造成环境污染无法在短期内得到有效制止的现象。这样，一个在工商上有合法手续的企业将长期侵害群众的环境利益。

三是给环保部门的执法工作造成巨大的压力。部分企业尤其是餐饮企业无需环评审批即可领取工商执照，使得一些餐饮业在未进行环评和公众参与评价的情况下，直接开张经营，导致基层环境信访量激增。这种未从源头控制污染，而是依赖事后补弥的工作方式，以环保部门现有的人力根本无法胜任。这些都说明，如果环评审批不作为工商注册登记的前置条件，其造成的不利后果，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式根本无法消除。

此外，不同部门对个体餐馆是否属于建设项目的不同解释也有不同理解。2006年国务院法制办做出的《关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函》(国法秘函［2006］403号)认为:“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于《建设项目的环境影响评价分类管理名录》规定中的‘建设项目’，因此不需要在工商注册登记前办理环评审批手续。”工商部门的执法者认为，这个复函说明个体餐馆的工商注册不需要环评审批前置。

而2009年环境保护部做出的《关于公民租赁住宅楼开办个体餐馆应当执行环境影响评价制度的复函》(环办函［2009］1220号)认为:“《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、《建设项目环境保护管理条例》第七条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目实行分类管理，具体名录由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。国家环境保护行政主管部门据此于1999年、2008年先后制定《建设项目环境保护分类管理名录》(2008年10月1日废止)，《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2008年10月1日起施行)，均将餐饮场所纳入建设项目的环境影响评价管理。因此，公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆应执行建设项目环境影响评价制度。”据此，环保部门的执法者认为，该复函对建设项目分类的解释有效，说明餐饮场所工商注册前应该前置环评审批。

笔者认为，首先环办函［2009］1220号解释有效，国法秘函［2006］403号解释无效。虽然从解释的效力等级看，似乎环境保护部的解释效力等级不及国务院法制办。但是《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第三款规定:“建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”因此，在建设项目的分类认定这一问题上，环办函［2009］1220号解释应属有权解释，而国法秘函［2006］403号解释则是无权解释。其次，国务院法制办国法秘函［2006］403号虽然对个体餐饮是否属于建设项目的解释与环境保护部环办函［2009］1220号相悖，但是这一解释隐含着深一层的含意，那就是:因为个体餐饮不属建设项目，个体餐饮办理工商营业执照前不需要环评审批，而其他属于建设项目的在办理工商营业执照前是需要办理环评审批手续的。

妥善处理环评审批与工商登记的衔接问题

■阅读提示

正确解决环评审批与工商登记的衔接问题，首先应当全面正确理解现行法律、法规的精神实质；其次建议江苏省参照一些兄弟省市的做法，通过制定地方规章或者行政审批制度改革的规范性文件明确环评审批作为工商登记的前置许可制度。在上述两点暂时没有实现的情况下，建议目前江苏省各级环保部门和工商部门协商，采取措施提醒项目建设者自觉遵守法律法规，在领取工商营业执照前主动办理环评审批手续。

笔者认为，正确解决环评审批与工商登记的衔接问题，首先应当全面正确理解现行法律、法规的精神实质。工商注册登记时对环评审批是否要履行注意义务应该是由法律法规规定的，而不是由某个部门的规范性文件所确定的。因此建议环保部门和工商部门对现行法律法规尤其是《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款存在的不同理解请示有权部门进行解释，进一步明确相关条款的真正含义，在工商注册登记的环评审批前置问题上取得一致的看法。

其次建议江苏省参照一些兄弟省市的做法，通过制定地方规章或者行政审批制度改革的规范性文件明确环评审批作为工商登记的前置许可制度。如上海市通过《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十八条第二款规定:“……其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批环境影响评价文件。”第二十九条规定:“建设项目环境影响评价文件未经批准，建设项目审批部门擅自批准该项目建设，或者工商部门擅自核发营业执照的，由其上级机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。”通过明确责任追究制度明确了工商部门在工商注册登记时履行环评审批前置的职责。因此建议江苏省可参照这一做法，通过地方立法进一步明确擅自颁发营业执照者应承担的责任，以保障环评审批工商前置，使环评审批既起到控制阀的作用，又能把好工商注册登记的市场准入关，真正实现经济社会又好又快发展。

在上述两点暂时没有实现的情况下，建议目前江苏省各级环保部门和工商部门协商，采取措施提醒项目建设者自觉遵守法律法规，在领取工商营业执照前主动办理环评审批手续。

一是环保部门编印“办理环评审批手续的友情提醒”，请工商部门在受理企业注册登记时向企业发放。

二是工商部门在企业申请名称预先核准后，及时将有关信息提供给环保部门，环保部门提前介入，对选址不符合环境法律法规要求或污染严重依法不能获得环保批准的建设项目，及时通报工商部门。

三是对已经领取营业执照的企业，若其主要生产(经营)项目未获环评审批，则由环保部门向工商部门发函，在企业年检时给予支持。

四是环保部门进一步严格执法，用足用好法律赋予的处罚、限期治理等各种手段，以及企业环境行为信息公开、绿色信贷、融资环保核查等综合手段，严厉打击各类环境违法行为，树立环保部门的执法权威。对依法应当责令停止生产(经营)的企业，积极争取当地党委、政府及有关职能部门、法院、供电、供水等部门的支持，坚决予以停产。