欧盟碳边境调节机制（CBAM）进展、影响与对策报告要点与问答

2022年4月8日，中国可持续发展研究会碳中和专委会举办双碳讲坛，邀请清华大学能源环境经济研究所段茂盛教授围绕“欧盟碳边境调节机制（CBAM）进展、影响与对策”开展专题学术交流，应大家要求，现将本次讲坛要点总结和观众问答编辑总结如下，供大家参考。

一、报告要点总结

（一）碳边境调节的背景和概念

1、碳边境调节所处的背景是《巴黎协定》下各国碳中和目标及减排力度存在差异；

2、实施碳定价机制的国家/地区为保护本地企业竞争力以及避免碳泄露，对来自措施较弱国家的产品施加的、与碳排放相关的边境调节措施；

3、碳边境调节是一种贸易关税措施，将碳排放的成本内部化到进口产品的价格；

4、欧盟碳边境价格机制是“Fit for 55”一揽子减排政策的重要部分，其提出与《欧盟绿色新政》、欧盟碳市场（EU ETS）的改革有关。

（二）欧盟委员会所提欧盟碳边境调节机制建议的关键设计要素

1、碳边境调节机制的调节价格的确定

调节价格=进口产品的内涵碳排放x进出口国的碳价格差

2、欧盟碳边境调节机制体现“名义碳市场”

欧盟碳边境调节机制是针对进口产品的单独体系（名义碳市场），欧盟考虑了EU CBAM与EU ETS现有设计的衔接和对其可能的冲击。被欧盟成员国主管机构认可的申报人需要在每年5月底前向主管机构提交CBAM申报单、CBAM证书以及内涵碳排放、已支付的碳价等信息。

3、欧盟碳边境调节机制的实施阶段划分

第一阶段是过渡期，时间为2023-2025。针对水泥、电力、化肥、钢铁、铝的原材料及相关制成品。申报人只进行信息报告、不涉及资金义务。每个季度，申报人向欧盟成员国主管部门提交一个CBAM报告，涵盖产品信息、碳排放、已支付的碳价等内容。欧盟委员会对信息进行评估，提出是否扩大行业和产品范围的建议。第二阶段是正式期，时间为2026年后。由欧盟委员会评估第二阶段是否纳入间接排放，甚至价值链排放。

4、确定进口产品内涵碳排放的方法

进口产品内涵排放量，既可以通过实际测算，也可以采用缺省值法。针对实际测算的方法，需要提交经过核查的数据。核查机构由成员国机构认可，按照相应的技术规范进行核查，并出具核查报告。缺省值法主要有两种，一种是采用国家区域平均值，另一种是采用欧盟最差10%设施平均值。

5、对于境内外碳价的认可

碳边境调节机制在确定碳价格差时，对于绝大多数通过公开拍卖的欧盟碳价，采取每周计算的方式并且考虑配额免费分配占比的情况。对于境外碳价，如果是针对境外碳税，则考虑出口退税问题，情况相对简单；如果是针对境外碳市场，其碳价的确定则相对复杂。

（三）欧盟碳边境调节机制对我国的可能影响

1、我国是欧盟第一大贸易伙伴和最大商品进口来源国、欧盟进口商品隐含碳排放的最大来源国；

2、我国出口欧盟的中间产品中80%的碳排放来自金属、化学品和非金属矿物，属于欧盟碳市场高泄露风险部门，一旦纳入碳边境调节会对出口产生巨大影响；

3、围绕EU CBAM的影响已有开展了很多研究工作。在数据和假设不同的情况下（如进口产品的排放范围、相关产品的碳排放强度和碳价），结论会有较大差异。总体认为，中国对欧出口总额的5-7%会受到影响，CBAM部门对欧出口下降11-13%；对欧出口成本增加约1-3亿美元/年，占CBAM覆盖产品对欧出口额的1.6-4.8%。

（四）我国的应对措施

1、建议我国与欧洲在政治和技术层面加强对话；

2、建议国内在政策和技术方面做好EU CBAM实施的相关准备。

二、问答选编

问题1：中国碳市场跟国际碳市场接轨的可能性及可能的路径？

碳市场接轨问题在学术研究层面可以有各种假设情景，但是从实际实施角度难度较大。认为2030年前我国不大可能与欧盟碳市场完全衔接，最主要的任务依旧是发展国内碳市场。

澳大利亚曾与欧盟进行碳市场连接的谈判。目前与欧盟碳市场接轨的国家只有挪威、瑞士等，但是情况很特殊。挪威、瑞士的市场小，欧盟碳市场的规则直接适用。中国碳市场规模较大，与同样较大规模的欧盟碳市场接轨，涉及管治权等十分复杂问题。针对个别行业的受限制连接或许是开始阶段的一个可能方案。

问题2：EU CBAM证书成本最终由谁承担？对其他国家进口商产生影响是否影响到贸易结构？

EU CBAM证书成本承担情况与贸易买卖双方市场有关，不好一概而论。有研究指出，对欧出口额受EU CBAM影响最大的国家是乌克兰和俄罗斯，我国排在第四或五位。贸易结构主要与商业行为有关，产品竞争力取决于生产成本与碳价格差额等方面。

问题3：EU CBAM是否考虑了各种标准的抵消机制，如VCS、CCER？

EU CBAM没有考虑上述的抵消机制。EU CBAM作为“名义碳市场”，企业按照内涵碳排放量从政府主管机关购买CBAM证书，CBAM证书价格与欧盟配额价格、配额免费分配比例有关。从间接影响上看，采用抵消机制会引起碳价格下降，但对CBAM证书价格影响较小。

问题4：EU CBAM适用原材料及制成品，是否包括汽车等？

目前EU CBAM仅包括相对初级的原材料制成品。对于汽车这类更集成的产品，EU CBAM暂不包括这类范畴。

问题5：欧盟通过CBAM证书获得的资金，用途有哪些？

目前欧盟还没有提及CBAM的资金用途。很大可能性与欧洲碳市场用途类似，例如鼓励和支持低碳技术、对受到较大影响的欧盟成员进行补偿等。

问题6：中国企业的产品如果在国内已经达到了碳中和，要不要承担EU CBAM成本？

欧盟是否认可中国企业产品达到了“碳中和”，取决于欧盟选取什么样的方式和指标等来判断，与采取哪些标准有关。

问题7：EU CBAM适用范畴是否会扩大？

目前EU CBAM适用于水泥、电力、化肥、钢铁、铝这5个行业。欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会围绕EU CBAM机制仍在沟通。欧盟委员会作为执行主体，需要考虑到EU CBAM机制的实际可操作性。

问题8：钢铁工业有短流程和长流程之分，EU CBAM是否考虑了工艺流程的影响？

EU CBAM不考虑工艺流程，只考虑纳入产品的碳排放水平，也有可能影响企业在技术路线和工艺流程上的选取。

问题9：欧盟CBAM是否与《巴黎协定》第6条全球碳市场有关？

目前没有直接关联，间接关联可能涉及碳市场的接轨，《巴黎协定》第6条为全球碳市场提供了一些规则基础。