南水北调东线征迁：突击盖房为“多补三五斗”

徐州市南水北调截污导流工程建设处的一位工作人员，一听到手机响，心里就犯嘀咕：是不是哪个地方征迁又出问题了？他总担心自己的工作不到位，担心上级交待的工作没能高质量完成，担心群众不满意。

沿着手机提供的线索，这位工作人员了解了很多事。这段时间里，他看到了有个别人为了能多收点粮食，尽力争取征迁工作后延，哪怕只有二十天；有人为了多争取点补偿，坐在挖掘机前不让施工。

他对现在一些村干部的牢骚非常理解。在组织征迁工作时，有村干部遇到非常难征迁的问题时，有时会抱怨，“还嫌补偿低？这要在以前，就是要给你挖掉，什么补偿都没有。”

村干部不过发下牢骚，这位工作人员却想了很久：时代进步了，国家经济发展了，补偿更多了，征迁也越来人性化了，为什么征迁工作有些地方有些问题却更难了？他告诉本刊记者，在组织南水北调工程征迁时，各地征迁人员都做了大量的工作，有些征迁工作表现优秀的还获得了国务院南水北调办的嘉奖。其间，“99%的被征迁群众都非常理解和支持，但是，极个别的征迁对象抱着贪便宜的侥幸心理，给征迁工作带来一些不顺利因素。”

近期，《瞭望》新闻周刊记者从北京出发，经由南水北调东线涉及的江苏、安徽、山东、天津等地的十余个城市，进行了为期一个月的采访。据统计，东线一期工程涉及永久占地13.61万亩，临时占地8.79万亩，搬迁总人口2.71万人。

这个数字，虽然远不及中线丹江口库区涉及的34.5万移民和征迁群众，但是，征迁的复杂性和压力丝毫不逊。

为了“多收三五斗”？

2009年的5月，对位于淮河流域的江苏省苏北地区来说，小麦已经长出了穗，再过20天就该收割了。

当南水北调的施工队伍在某村开始作业时，几十位村民坐在了挖掘机的前面。他们是老人、妇女和儿童。

村民们希望20天以后才施工，以便他们收割完这一季小麦。

征迁工作人员赶到现场，会同镇里负责人耐心做群众工作。这不仅因为早在小麦还很矮的时候，已经对农民进行了补偿，只是因为种种原因当时未能施工。更重要的是，受汛期影响，如果推迟20天施工，很有可能意味着10月份才能施工，这将严重影响施工的工期。

征迁工作人员到了以后，很快被围了起来。村民们认为，补偿款被克扣了。情况比征迁工作人员之前想象的要复杂得多。

看到附近一位戴眼镜的老人，征迁工作人员把他请了过来，递了支香烟过去，气氛有所缓和。工作人员告诉他，南水北调征迁执行的是国家大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例(即通称的“国务院471号令”)，永久征地按照当地前三年平均产值的16倍进行补偿。当地一年两季庄稼，一亩地一季660元，一年1320元，因此，每亩地应补偿21120元。

村民们仍然不信，并说在网上看到的是4万元。同时准备到省里去查。这位征迁工作人员表示愿和村民打赌，如果能出示每亩地补偿4万元的文件，他愿意支付其去南京的差旅费和伙食费。

由于南水北调工程是一项公益性工程，工程开始前有关部门也通过电视、广播做了大量的宣传和动员工作，大多数群众很支持。但是，也有一些人认为标准偏低。

不仅如此，本刊记者了解到，在东线一些地方，甚至出现“欺行霸市”的情况。一位基层征迁人员向本刊反映，在组织征迁时，他曾遇到过不让挖土的、不让运输的，甚至不让走路的。其说法是，“这条路是我们几家人自己垫的，挖掘机走这过就得给钱。”关于欺行霸市，他举例说，施工单位从某个地方运土，假设一方土三元，当地有人说至少得给五块。经过多次协调无效后，他找到了当地公安局，在公安部门的介入下，施工环境和施工秩序得以保证。

尤其值得一提的是，此类事情绝非孤例。在山东省枣庄市，《瞭望》新闻周刊了解到，在南水北调工程早期，施工方甚至被当地恶霸要求必须买某处的沙子、水泥。

一些“突击现象”也出现过。不过，和本刊记者在中线了解到的“突击结婚”、“突击生育”不同的是，由于东线很少涉及整村移民，因此，很少有人口数量上的增加，但是，“突击种树”、“突击盖房”在南水北调沿线的山东、江苏两省偶有发生。

江苏省南水北调办公室征迁办主任徐忠阳向《瞭望》新闻周刊透露，在南水北调施工沿线，个别工程遇到过诸如突击种树的情况。关于此，江苏省政府早在2006年就已发文，严令禁止在规划安置区一定范围内种树搭建。但是，每临施工，仍然发现现场的树比此前核查的数量要多得多。

突击盖房现象也非常类似。2008年4月相关部门最后一次去泗阳复核时，当时已突击盖了3700平方米的简易房，2009年9月-10月份开工的时候，这一数字已达6600平方米。有基层征迁工作人员向本刊描述，那些房子只比正常人个子稍高一点，没有门窗，有的房子上面有个小顶。后来，这些平房按棚房标准补偿，每平方米100元，要求地方政府妥善处理，最后处理较好。

“我们知道突击盖房后，还专门给地方政府发了文，但是不知道会盖这么多。”徐忠阳无奈地说。

在此过程中，群众态度不一。他分析，一些群众很了解拆迁的“行情”，想办法多争取一点利益；还有一部分群众处于观望状态，“如果给别人这种补偿也得给我”，此类事件的带动效应较强，当然，大多数的群众是比较自觉的。

徐向本刊分析，这种现象之所以产生，其主要原因在于，省政府下发的禁止新种树、搭建的文件，可能未及时传达到群众。毕竟，东线从上世纪50年代便已有南水北调的声音，但是多年以来迟迟未动。因此，当地群众只听国土部门的。“国土部门公示说，这块地什么时候要，这个时候才定死了。但是这个时候往往马上就要开工了。”

土地红线的压力

在南水北调工程的大背景下，土地的紧缺，也突出地摆在了地方政府面前。

在山东省南水北调韩庄运河段万年闸泵站，本刊记者了解到，近年来，由于河道的一次次拓宽，附近村庄被占土地较多。上世纪50年代初，韩庄运河只有五六十米宽，如今已经发展到300多米。再加上道路占地等，农民的土地一次次削减。以万年闸泵站附近的枣庄市峄城区古邵镇万西村为例，村里有三四百人，以前，每人有一亩半以上的土地，如今，有的人只有4分地左右。这较通常意义上人均6分地的国家基本口粮线有一定距离。

在万年闸泵站总工程师赵源湘看来，土地已经成为农村征迁的主要难点。不仅对当前的工作形成较大制约，而且，还影响着农民的基本生活保障和社会稳定。

作为经济较发达的江苏，土地压力尤其明显。江苏省南水北调办公室副主任张劲松，最近正在做关于“水利工程建设如何节约用地”的研究课题。他表示，以前用地相对宽松，不太考虑节约用地，现在即使有钱，地也不能随便用了。

这不仅因为保护耕地是国策，“18亿亩红线谁也不敢碰”，更重要的在于，根据国土资源部和国务院南水北调办于2005年6月联合发文要求，“南水北调工程建设占用耕地，由各项目法人负责补充数量和质量相当的耕地；没有条件补充或补充的耕地不符合要求的，应按规定缴纳耕地开垦费。”

这就意味着，如果征用一亩基本农田，就要想办法再“找补”一亩基本农田，这正是让张劲松和他的同事们头痛的。“江苏95%以上的土地都是基本农田，不像其他省，基本农田比较少。所以我们根本找不到(可用来补充的基本农田)。”张劲松说。

如此一来，江苏只有采取另一种办法，即缴纳耕地开垦费。关于此项支出，徐忠阳以苏中为例表示，一亩地应为7000多元(国家按70%批复)，如果征用的基本农田，江苏再加40%。但是，这个40%国家并不承认。

耕地占补平衡支出，再加上耕地占用税所需支出，江苏南水北调工程在征迁方面支出比例较大。张劲松说，“在七八年前，对河道工程征地拆迁占工程总投资的30%左右，现在反过来，江苏征地拆迁的钱占工程总投资的70%以上。”当然，江苏南水北调工程是在其省境内江水北调基础上进行的，工程建设所需资金较小，投资效率较高。因此，征迁所需资金相对较大也是原因之一。不过，因为土地压力而导致征迁费用的总量上涨，对江苏省而言却是实实在在的。

城市征迁同样面临着土地压力。针对江苏省江都市南水北调沿线仍然存在的部分造船厂、沙厂，江都市建设局局长钱进表示，考虑到企业利益，考虑到可能造成的失业问题，不能轻易把这些工厂关闭，比较可行的方式是搬迁到别处。“但是工厂搬到哪里？这就需要土地指标了。”

亟待统一的各种标准

补偿标准的不统一，同样制约着东线征迁工作的顺利进行。

在山东省南水北调建管局，建设管理处处长郭忠向本刊记者讲述了发生于2004年的一个案例。其时，济南市长清区开始进行南水北调征地，根据当地区片价，一亩地补偿1.1万多元。巧合的是，该区同年也修建了高速公路和大学园区。其中，高速公路每亩地补偿1.54万元，而大学园区更是高达8万元。

对此，尽管有关部门多次向群众解释，重申南水北调是公益性工程，不同于高速公路和大学园区，但是，群众仍然不满意。虽然经政府多次做工作，但是矛盾还在。郭忠接着说，问题最后就集聚到施工单位上，群众到工地去闹，工地处理不了这些问题，最后还得依靠当地政府。如此反复，导致工期受到影响。

在枣庄，赵源湘指出，在征迁过程中，根据当地具体情况，南水北调征地补偿为一亩地1.6万元，航运征地补偿为每亩地四五万元，电力征地则为每亩10万元左右。赵认为，正是由于这种补偿的差异，再加上相当一部分群众对政策并不了解，因此，群众有时会认为补偿款被扣了。

针对不同行业征地补偿标准的不同，多位受访对象向《瞭望》新闻周刊表达了这样一种观点。即无论是公益性征地还是盈利性征地，国家都应确定统一的标准，然后再根据不同情况，各个部门之间进行协调。比如，假设公益性征地是2万元一亩，盈利性的征地是6万元一亩，其中4万元的差额部分国家再制定政策，进行部门间的调剂，不要让群众来背这个包袱。受访对象认为，这种方式将对征迁工作产生极大助力。

本刊记者在采访中还了解到，不同的被征迁对象，对征迁补偿的要求也体现出较大差异。

以涉及到的电力部门为例，有承担施工设计工作的工作人员表示，在设计环节，一定要请电力行业的相关人参与进来。记者在沿线一些地区了解到，一般农业补偿为2万多元一亩，但是，当涉及电力部门时，这一数字甚至高达7万元左右。

结合自身的工作实践，徐忠阳发现，当征迁涉及到通信、电力等垂直管理的单位，工作就尤其难做。他表示，对于此类征迁，省里都有明确的补偿标准，但是，上述垂直管理单位并不认可这个标准。“要求他们做设计，投资大得离谱”。

上述情况在山东、江苏的一些南水北调沿线地区时有发生。其中，扬州市比较明显。受此影响，扬州市南水北调三潼宝工程仅“三线”就超支了800万元左右，有一些属于漏项。

为了解决这一难题，苏、鲁两省做了大量的协调工作。以江苏省为例，针对泗阳站110KV线路中2个水泥杆影响施工进度，建设单位一时协调不下来，江苏省南水北调办公室及时派员到现场，与泗阳县拆迁办和泗阳站建设处商议，由地方与供电部门联系。这一事情最终得到圆满解决。

对此，国务院南水北调办公室主任张基尧向《瞭望》新闻周刊表示，由于国有企业多实行条条管理，所以电力、通信、铁路、交通，尤其是电力、通信等企业化的单位，按条条管理；而地方政府则是块块管理。因此，“就个别情况而言，确实有协调难度大的问题，但是总体而言还是很好的。”他说，国家电网公司已同意正式行文到各地方电力公司，要求各地配合。

地方执行力何以欠佳

和中线的河南相比，东线切断的电力电信相对较少，再加上是在原有京杭运河的基础上修建南水北调工程，因此，征迁范围也较少。但进展却不尽如人意。

据本刊记者了解，近年来，为了确保南水北调工程的顺利完工，苏、鲁两省把相当大一部分精力用在征迁工作上。

仍以江苏为例，该省结合当地实际情况，建立了“省南水北调工程建设领导小组领导、市级人民政府负责、县级人民政府组织实施、项目法人参与”的征地拆迁和移民安置工作管理体制。在此之中，省、市、县各级征地移民部门均签订工程征地移民任务与投资包干协议。

另外，将工作做在前面，保证征地移民规划设计质量；加大宣传力度，使国家重点工程得到被征地群众的理解支持；增加征迁工作透明度等。其中，由于江苏省土地资源储备十分紧缺，为合理利用和节约土地资源，江苏水源公司作为项目法人，尽量优化土地利用红线，节约土地资源。这些举措，赢得了大多数群众的支持和有关部门的认可。

尽管如此，根据本刊记者梳理发现，当前，受多种因素影响，东线征迁仍存在一定困难。一方面，当前，土地本身的稀缺性和重要性，使农民比以往更加不愿离开土地。以农村为例，有征迁干部表示，上世纪90年代，苏北农地撂荒现象比较常见。有些农民将土地交由乡亲种植，种植者帮忙上缴农业税、提留款之类的款项。当前，种地相对容易，机械化程度比较高，农民从繁重的劳动中解放出来。“国家不但一分钱不要，反而中央财政一亩地还直补100块钱左右。”与之相反的是，失去土地以后，农民需要买粮食了，从而在心理上产生一种危机感。

另一方面，地方政府的执行力有待提高。采访中，多位受访对象反映，征迁属于政府行为，如果没有政府参与，征迁工作根本无法展开。但是，在个别地方，政府的执行力却受多种因素制约。

有受访人士分析，当前，在南水北调一些拆迁比较复杂的地方，地方政府却没有把拆迁作为年终考核指标，镇村对拆迁是一项额外的工作，做多做少和考核没关系。但是招商指标完不成，却是“一票否决”。

“事实上，招商引资指标和重点工程的安全问题，基层干部哪个都惹不起，但是招商引资的指标更硬。”上述受访者认为，“领导干部把精力放在抓经济上”，客观上还造成了群众的思想工作淡化。而且，村干部现年轻化，没有以前的老村长、老支书会做群众的思想工作，工作方法有待改进。

“中线的河南焦作市，渠道横跨全市，该市举全市之力组织征迁，在不到9个月时间，拆了170万平方米的房子，市政府贷款实施征迁。征迁干部以情感人，以事动人，有的征迁干部拜需征迁的老人为干爹干娘。”张基尧说，征迁工作没有钱不行，但是光靠钱也不行。把贯彻科学发展观和征迁结合起来，把落实中央征迁政策和地方制定扶持政策结合起来，把解决实际问题与深入细致的思想工作结合起来，征迁工作也许会顺利许多。