碳排放权交易管理暂行条例有望出台

近日，国务院办公厅发布《国务院2023年度立法工作计划》，在推动绿色发展、促进人与自然和谐共生方面，将《碳排放权交易管理暂行条例》列入立法工作计划之中。这意味着，包括碳配额的分配交易、数据管理、市场价格稳定以及风险控制在内的具有统一规范与约束的全国碳排放权交易体系日趋完善。

管理主体变革

完善中国碳交易市场，必须明确管理责任和制约措施。

为推动建立全国碳排放权交易市场，国家发改委于2014年12月颁布了 《碳排放权交易管理暂行办法》，以“中央统一制定标准和方案、地方负责具体实施而拥有一定灵活性”为思路，对碳排放配额和CCER的交易活动作出规定。自此，碳交易管理制度体系逐渐成型并不断推进。

2018年，国务院机构改革，国家发改委的应对气候变化和减排职责划转至新组建的生态环境部。生态环境部作为碳排放权交易的主管部门，深入贯彻落实党中央国务院关于加快建设全国碳市场、推动实现双碳目标的重大决策部署，着力于构建科学、规范、有序的碳排放权交易管理制度体系，为加快碳市场管理制度建设，确保碳市场稳定运行提供了重要基础。

生态环境部内设应对气候变化司，承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组相关具体工作。碳排放权管理主体变革之后，政府职能得到细分，碳市场管理主体更为明确，责任更为清晰，为加快推动出台全国碳排放权交易管理条例和配套管理办法提供了基础与保证。

十年碳市场探索

十年寒窗磨一剑，今朝出鞘试锋芒。自2011年在全国7省市开展碳排放权交易试点开始，中国开启了碳市场建设十年探索篇章。十年来，碳市场的规划、建设与发展，离不开政府的支持与引导。

为应对全球气候变化、推动绿色低碳发展，碳市场建设势在必行。2011至2016年，我国共建立8个碳交易试点，不断摸索适合中国国情的碳市场建设之路。在这期间，地方碳交易市场不断发展，但由于当时处于发展初期，经验不足，在配额分配与总量调整、交易单位追责体系上也面临着许多问题。

生态环境部应对气候变化司司长李高表示，建立全国统一的碳排放权交易市场是我国生态文明体制改革的一项重点任务。面对这些碳市场建设发展问题，我国坚持持续推进碳排放权交易试点，并积极研究国外碳市场的实践与制度建设经验，吸取国内外碳市场建设过程中的教训，与欧盟等国家和地区，包括世界银行等国际组织开展相关合作。

自我国提出“双碳”目标以来，政府更加重视碳市场建设。2021年7月，全国碳排放权交易市场正式启动，碳交易市场的健康发展需要制度规范。因此，生态环境部陆续出台一系列支撑碳市场运行的相关政策，并不断推进《碳排放权交易管理暂行条例》立法进程。

立法不断推进

习近平总书记提出，建设好高质量的全国碳市场是实现双碳目标的重要政策工具和法律手段。

2016年3月，国家发改委的应对气候变化和减排职责还未划转至生态环境部时，为加快建立有法可依的全国碳排放权交易市场，国家发改委就《碳排放权交易管理条例(送审稿)》公开征求意见。

自碳排放权管理主体转划为生态环境部后，相关立法工作更加深入推进。2019至2021年，短短两年时间，自《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》到《碳排放权交易管理办法(试行)》，再到《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》，内容更加完善，条例更为清晰，责权更加明确。

登记、交易机构责任与监管部门明确化。由国务院生态环境主管部门负责转变为建设全国碳排放权注册登记和交易系统，记录碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，提供结算服务，组织开展全国碳排放权集中统一交易，并由国务院生态环境主管部门会同相关部门共同监管，从国家层面完善碳市场监管体系。

重点排放单位确定规范化。重点排放单位的确定条件由地方人民政府生态环境主管部门制定并汇报国务院相关部门，转变为国务院生态环境主管部门根据国家确定的温室气体排放控制目标统一制定全国重点排放单位标准及名单，省级生态环境主管部门制定本行政区域重点排放单位名录，向国务院生态环境主管部门报告。同时，确定了不符合重点排放单位确定条件单位的处理方案。

配额总量与分配方法确定。国务院生态环境主管部门商国务院有关部门，根据国家温室气体排放总量控制和阶段性目标要求，提出碳排放配额总量和分配方案，省级生态环境主管部门应当根据以上方案，向本行政区域的重点排放单位做出分配。并提出免费分配和有偿分配两种碳排放配额分配方式。

提出设立国家碳排放交易基金。向重点排放单位有偿分配碳排放权产生的收入，纳入国家碳排放交易基金管理，用于支持全国碳排放权交易市场建设和温室气体削减重点项目。

更为完善的追责体系。对重点排放单位，强化责任主体意识，要求及时、严格履行碳排放报告义务，真实、完整、准确报告数据记录及台账内容，数据至少保留五年。

明确地方碳市场到全国碳市场的过渡方案。《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》提出，自本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场。目前已经存在的地方碳排放权交易市场，应当参照“草案修改稿”规定，在碳排放配额的核查清缴、交易方式、交易规则、风险控制等方面建立相应管理制度，加强监督管理，并逐步纳入全国碳排放权交易市场。

历时多年，终于尘埃落定

生态环境部法规与标准司司长别涛表示：“我们市场第一个履约期已经启动了，第二个履约起在即，我们需要有有足够效力的法律文件支撑它。”

自2021年起，《碳排放权交易管理暂行条例》连续两年被列入国务院立法工作计划，国家如此重视全国碳交易市场的建设，但却为何迟迟没有立法?

近年来，受疫情反复等多重因素的影响，世界经济下行压力加大，企业间投资转型动力明显不足，政策措施推动困难。2022年9月，别涛在新闻发布会上作出回应：“关于条例出台的时机，这是一项重大立法决策，考虑到目前经济形势，需要在综合考虑和审慎评估的基础上稳步推进。”

在今年的全国两会上，全国人大代表，中国石化集团公司副总工程师、齐鲁石化党委书记韩峰建议，尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》，建立碳交易的合理指标分配和定价机制，构建统一规范的碳排放统计核算体系，统筹碳排放权、用能权等相关市场机制改革。

今年，该条例再次被列入国务院立法工作计划，并有望出台。

目前全国碳市场只将电力行业纳入碳排放权交易范围，《碳排放权交易管理暂行条例》的出台，有望加快将包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等七大行业纳入碳排放权交易范围。对已经纳入碳排放权交易管理范畴的企业，《条例》的出台还对健全碳排放交易监管与追责体系、规范碳排放单位标准具有推动作用，是加快建设统一透明的碳排放权交易管理体系、引导企业绿色低碳转型的政策手段。