进口物资免税之惑

近日，政府部门分头下达了几则耐人寻味的通知。

2011年8月30日和9月1日，财政部、国家税务总局、海关总署等三部委下发了财关税[2011]30号、31号、32号《通知》（以下简称《减税通知》），分别对我国煤层气勘探开发项目进口物资、陆上特定地区开采石油（天然气）进口物资和海洋开采石油（天然气）进口物资实行免税。

半个月后，国家发展和改革委员会、科技部、工业和信息化部、国家能源局等四部委下发了《关于印发海洋工程装备产业创新发展战略（2011－2020）的通知》，发改高技[2011]1675号（以下简称《创新通知》）。文件指出，海洋工程装备产业是开发利用海洋资源的物质和技术基础，是我国当前加快培育和发展的战略性新兴产业。同时，要加大国家投入力度，推动要素整合和技术集成，努力实现海洋工程装备产业核心技术重大突破。结合海洋工程装备产业特点，进一步落实相关税收支持政策。

分别研读上述《通知》，感到它们对于海洋/陆地石油、天然气、煤层气勘探开发的技术提升、技术创新和成本控制都具有积极的作用。但从推动国家整体产业升级和构建创新型国家的总体战略角度去研究它们的叠加绩效时，这些政策效力之间的扰动，多少会降低单一甚至是整体政策的效率，应有进一步优化的余地。

被疏忽的市场信息

在煤层气勘探开发免税进口物资清单中共有89项，其中有58项没有标注技术指标。在开采陆上特定地区石油（天然气）免税进口物资清单中共有186项，有109项没有标注技术指标。开采海洋石油（天然气）免税进口物资清单中共有398项，有291项没有标注技术指标，没有技术指标的约占进口物资清单总量的60%左右。这样，不免就为相关企业的进口行为提供了自由裁量和任意选择的机会。

在观察三个免税进口物资清单时可以发现，类似钻头、铁钻工、井下工具、煤层气防喷器系统和地质导向系统，以及海洋用钻机、天车、游车、套管的下部结构件甚至是平台模块等基础物资全都被列在了其中。然而，在每年北京国际石油装备展览会上，有大量的国内油气装备技术的生产厂家、科研院所在提供着类似的产品，其中不乏有国际水平的国内公司展示着他们的产品和实力，如“海洋石油981号”钻井平台系统（中国船舶（600150）工业集团公司）、高性能的地质导向系统（中石油钻井工艺研究院）和各种类型的陆地防喷器系统（中石油兰州石油机械厂）等。但由于《减税通知》中免税进口物资清单不能明确公示出究竟哪些装备是国内不能生产或质量不能达标，进而确实阻断了国内装备制造和技术集成服务的企业进入政府鼓励发展的产业中；由于勘探开发项目遇到装备或技术服务问题后又不能通过类似科技部、能源局等主管创新的部门进行充分的公示与招标投资，结果使具有系统开发和服务能力的或具有潜在能力的院校或第三方服务机构被拒阻在国家战略发展产业的大门之外，使原本应有的创新和产业升级的机会被公示不明、信息不畅以及缺乏有效培育创新市场的流程和机制给贻误了。

特别是在海洋石油（天然气）免税进口物资清单中称，1994年12月31日之前批准的中外合作海上开发石油（天然气）项目中有24大类物资全部免税。它们包括有钻头、钻具、套管、油井水泥、固井水泥添加剂、钻井液药品、各种润滑油，几乎涵盖了施工过程中所需要的全部物资。如果说，改革开放初期是为了学习外商的经验，或是当初国内的加工制造能力较弱，外商在中国采购怕增加其勘探投资的风险，或是外商出于对投资回报的考虑，通过关税减免与关联方交易实现其产业内贸易转移——高速收回投资和额外转移利润的需要而强烈要求并开出免税清单的话，那么，今天三部委一口气开出三份免税清单中，难免有一些物资的引进会无意中拯救了在经济危机中苦苦挣扎的西方公司，甚至是拉动其所在国的经济增长。不仅如此，高性能的进口装备与技术还有可能增加国内资源开发的速度。

免税政策不可持续

从宏观的角度看，一方面，中国石油、天然气人均拥有量仅为世界平均水平的67%左右，煤炭和水力资源人均拥有量仅相当于世界平均水平的50%。另一方面，尽管国内能源价格一直在进行着改革，但时至今日能源价格依旧没有真正体现出其自身的价值，甚至是达到国际市场的价格水平（如天然气），依然存在着对国内市场补贴的情况。然而，出口导向型经济增长政策在2007年就已经使我国的出口额占到世界出口总额的8.8%，跃居到世界排名的第二位。所以，这种价格管制从某种意义上讲就是在用国内廉价化石能源对全球进行补贴，或是在帮助发达国家降低全球通胀和拉动世界经济。因此，在国内能源使用效率不能达到OECD国家的平均水平和国内经济不能实现以内需为主的时候，鼓励开发国内化石能源的政策将会损伤我国长远发展的利益。因此，免税、管制和补贴的刺激产业发展模式显然是不可持续的。

从全球大国崛起的路径看，几乎没有一个大国是以耗尽自身资源实现崛起的，中国也不例外。可以选择的路径应该是在WTO规则下，追求全球资源平等消费与均衡灭失的原则。基于这一基本公平的诉求，就不应该超强度地开采自己国内的化石能源，而是尽可能地用自己的外汇储备在国际市场上公平地购买或投资参与国际化石能源的开发和利用。

更何况，由于出口导向的经济增长政策已使我国积累了3万多亿美元的外汇储备。截至2011年7月我国仅持有的美国公债就达到了1.174万亿美元。尽管美国两次量化宽松的货币政策已使美元实际购买力大幅度地下降，但我国从4月份起仍在连续增持美债，约增加了286亿美元，甚至还增持了欧债。由于全球性货币超发竞赛，不可避免地使外汇储备在从货币形式转变成实物资产时会有财富缩水的现象出现。另外，国内化石能源产品价格的低估也使国内实物资产财富在流失。所以，这种财富积累模式确实也到了不可持续地步。[page]

创新动力源与路径优化不够

从融资方式看，《创新通知》提出，要有效拓宽海洋工程装备制造企业融资渠道。鼓励金融机构灵活运用票据贴现、押汇贷款、保函等多种方式，支持信誉良好、产品有市场、有效益的海洋工程装备企业加快发展；按照有关政策规定，进一步探索改进适合海洋工程装备产业特点的信贷担保方式，拓宽抵押担保物范围；积极开展海洋工程装备的融资租赁业务；支持符合条件的海洋工程装备制造企业上市融资和发行债券。但它依旧采用的是政府主导、金融机构协助的老套路。

改革开放30年后，我国金融体系市场化程度依然较低。金融机构出于经营风险和盈利的考量，在为创新企业提供服务时更多的时候还是由政府介入进行推进。而政府又多是习惯使用数量型的工具，如上述类似鼓励、探索、支持中罗列的工具，而这些工具又都受制于财政和金融机构的约束，进而创新动力源——货币的供给常常显得捉襟见肘。

从市场与创新（包括专利和专有技术等）的路径看，创新就要形成知识产权，而知识产权又应以追求利益为基础，以提升市场竞争力为目标。因此，发达国家常以市场需求和前景为导向，或基于产业和市场中真正的技术问题和需求去反过来寻找发明创意或专利成果。但国内普遍选择的是先行创新或产生专利，然后再去努力推进专利技术的商品化或产业化，结果在专利局、企业科技管理部门驻留了大量不能带来直接经济效益的专利技术或企业的专有技术。

在这一过程中，一方面表现的是企业获得研究经费的困难；另一方面，在向国内大学和公共研究机构投入大量研发经费后，其专利成果的产出却又很少能够服务于企业的发展。其中，备受推崇的“政产学研”结合的方式同样表现出了“形式华丽，效果不佳”的特点。再一方面，一些外企研发机构则与国内高校、科研院所建立起了畅通的知识产权循环体系，大量套购国内专利和专有技术进行整合销售，甚至是饥不择食和不加保留地参与全面合作。结果，常让分管部门预设的战略不能真正、直接、有效地推动和实现。

尽管国内石油石化产业类似的情况相对要好些，但集团公司之间和二级单位之间的技术藩篱现象还有可能阻断创新技术的进一步商品化、市场化和国际化。所以，需要进一步培育有偿使用机制和专业技术交易市场。

解决之道

从七部委的四份文件看，称之为“管钱的不管事，管事的没钱管”有些过分，可现实情况确实是：管钱的是在局部的战术层面上，以优惠进口的方式来促进产业发展，却无意中抑制了创新的潜能；而管事的确实看到了战略要点和机遇，却因不是金融体系的主管，只能是鼓励金融机构、证券市场、债券市场“帮忙”。因此，要想改变现状，促进产业发展和装备、技术的创新，就需要首先优化各部委下发的政策、政令和对制度安排进行创新。

从战略规划上看，我国不应是鼓励开发国内石油、天然气等化石能源，而应该是鼓励在国内资源矿场上进行勘探开发的科技创新，用创新的技术、装备参与全球资源的开发，在服务全球、拉动世界经济增长的同时满足自己的能源需求。在国内，取消对化石能源产品的价格管制，避免用国内资源的价值差去补贴全球。

从政策优化着力点上看，应取消《减税通知》的政令，将实际发生的原定应减免的税额转移支付给科技部或能源局。由他们根据前沿需要进行科研创新项目的公开招标，包括项目研究目的、目标、工业化、商品化的可能性，也包括对《减税通知》中所称的不能达标的提出达标标准，对不能生产的设立可行性研究项目。让获得转移支付款的中标者在规定期限进行研究，其研究成果归发明人和政府所有，产业化、商品化后所滋生出来的收益由政府继续将政府应得部分再投入到创新领域，并使创新经费仅能支付给市场真正需要进行创新的项目，而不是给能申请可审批的项目。

在融资方面，不仅要培养有效的创业板证券市场和发达的企业债券市场，还要使用创新的价格型融资工具，例如通过风险投资融资、特殊项目SPV融资、创新技术所产生的收益按政府鼓励程度减免相应比例的企业所得税，用于冲抵创新投入和奖励创新，以及鼓励企业携创新技术进入国际市场和通过创新技术合同管理（技术拥有方提供创新技术服务，用服务产生的部分效益收回投资和获取收益）等方式实现创新技术市场化的融资，使企业有可持续创新需要的资金，并通过价格工具将企业创新风险社会化，减少举国投资机制让纳税人承担更多的直接风险，最终通过市场营造企业自愿创新的意识和能力。

总之，国务院确实需要优化各个部委下发的政策，将政策着力点集中在真正的战略需求上，别让各主体着力推动的产业升级、技术装备创新等政令相互牵制与影响。