光伏补贴争议：缩水的“电价附加”

电价附加在实际征收中存在着较大的缩水情况。从一些地方披露的数据来看，实际征收上来的资金仅相当于应该征收的三分之一左右。

国家电监会的一份报告，揭开了光伏电站电价补贴资金迟迟不能到位的真实原因。

根据该报告，随着风电、太阳能光伏发电机组的迅猛发展，可再生能源电价附加所收取的资金远远难以满足补贴需求，缺口越来越大，入不敷出，截止2011年底，资金缺口达110亿元，并且补贴支付严重滞后。

从2012年的情况看，当年仅能达到收支平衡。据测算，当年能够收到的可再生能源电价附加约为300亿元，而大体与当年需要的补贴支出相等。

更严重的是，电价附加在实际征收中存在着较大的缩水情况。从一些地方披露的数据来看，实际征收上来的资金仅相当于应该征收的三分之一左右。导致出现这种情况的原因，则包括地方不合规定的对应征收部分减免、自备电厂的电量难以统计等，均在不断蚕食着这部分资金。

如何解决资金缺口这一问题，目前也存在着不同的声音。

其中，有主张应该提高可再生能源电价附加的征收标准，而从历史上看，这一标准确实经历了三次不同程度的上调。

不过，也有专家认为，由于电价的调整将影响到整个社会，可谓是牵一发而动全身。因此，指望通过上调征收标准来解决资金缺口问题可能并不现实。当前最可行的是要按照相关规定，加强对征收和使用过程中的监管，取消各地自行出台的可再生能源电价附加减免政策，做到应收尽收，仅此一项，每年就将新增超百亿的资金。

日益扩大的资金缺口

根据财政部、国家发改委等部委2011年下发的《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》（以下简称“管理办法”），可再生能源发展基金包括国家财政公共预算安排的专项资金（以下简称“可再生能源发展专项资金”）和依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入等。其中，可再生能源电价附加在除西藏自治区以外的全国范围内，对各省、自治区、直辖市扣除农业生产用电（含农业排灌用电）后的销售电量征收。

上述规定还进一步细化了征收范围，省级电网企业以及其子公司对外销售的电量，也包括企业自备电厂自发自用电量、地方独立电网销售电量（不含省级电网企业销售给地方独立电网的电量）、大用户与发电企业直接交易的电量。

在征收标准方面，也曾做过多次调整，最初为2厘/千瓦时，2009年11月则提高至4厘/千瓦时，2011年12月进一步提高到8厘/千瓦时，并一直延用这一征收标准至今。

对于这一资金的用途，上述管理也明确规定，将主要用于收购可再生能源电量所发生的费用：高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，及电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用，以及其他合理的相关费用，不能通过销售电价回收的部分等。

从光伏电站来看，上述资金将主要补贴包括西北的大型地面电站等未包括在金太阳、金屋顶等示范工程之内的电站项目。

尽管有着明确的征收标准以及相关的管理规定，但目前来看，对地面电站的补贴发放存在着严重滞后的现象。

最近，国家发改委等部门才刚刚发放了2010年10月-2011年4月可再生能源发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分、公共可再生能源独立电力系统运行维护费用、可再生能源发电项目接网费用，这较应该发放的补贴日期滞后了多达一年半。

对此，国家发改委能源研究所可再生能源发展中心主任王仲颖认为，可再生能源补贴下发滞后与行政程序的变更有一定关系。

据了解，可再生能源电价附加以前是省电网公司征收，发改委价格司核准之后，由电网公司下发。2009年之后，程序变更为省电网公司征收之后上缴财政部，财政部再预拨给省级财政部门，按季预拨、年终清算。

不过，发放程序的变更可能只是表面原因，其背后的原因，则是由于资金缺口的出现而存在的“寅吃卯粮”现象。[page]

此前，有国家能源局的官员透露，2011年全年征收的电价附加费大约有110亿元左右，只够补贴2010年10月至2011年4月全国经过核准的新能源发电企业，2011年后7个月的补贴资金至今仍未落实。

国家电监会近日发布的一份名为《节能减排电价政策执行情况监管通报》的文件，证实了资金缺口的存在。上述文件称，随着风电、太阳能发电机组的迅猛发展，可再生能源电价附加所收取的资金远远难以满足补贴需求，缺口越来越大，已入不敷出。截止2011年底，资金缺口达110亿元，并且补贴支付滞后。

公开资料还显示，可再生能源电价附加是此次电监会重点检查的内容之一。

在地方电监部门发布的类似报告中，也透露出上述情况的存在。如云南电监部门称，在2011年的可再生能源项目补贴金额中，存在着两千多万元的资金缺口。而湖南电监办也称，可再生能源附加帐户出现赤字。

2012年的情况仍然不乐观。根据测算，2012年全年预计用电4.5万亿度，按照8厘/千瓦时征收标准，可收可再生能源附加约为300亿元，这仅能够满足当年的支出。

值得关注的是，随着包括光伏、风能等在内的可再生能源项目装机规模的扩大，对补贴资金的需求将呈现滚雪球式增加，而与之相对应的每年的用电量是否能够相应增加，则需要受宏观经济增速等多种因素影响。换句话说，以现有电价附加征收标准来看，资金缺口可能会越来越大。

解决方式争议

对于如何解决当前的资金缺口，也存在不同的看法。

在一些业内人士看来，应该通过适当的提高征收标准来解决资金不足问题。“在目前8厘钱的标准上进行适当的上调，并不会对居民的生活产生太大的影响，这样将大大缓解补贴资金的缺口问题。”

现行的管理办法也规定，根据可再生能源开发利用中长期总量目标和开发利用规划，以及可再生能源电价附加收支情况，征收标准可以适时调整。

不过，也有持不同意见者。

国务院研究室综合司副司长范必在接受媒体采访时则认为，国家不宜出台新的补贴政策，而是应当对原有补贴政策进行调整，在补贴总量不变的情况下挖掘政策潜力。

范必介绍说，按现在标准，理论上每年应收可再生能源基金约300亿元，由于各种减免政策政出多门，征收过程管理不规范，现基金实际年收入不到200亿元。这些钱主要用于风电补贴，约180亿元，其它用于电网接入系统工程、生物质能发电、垃圾发电、光伏发电等，总量严重不足。目前基金补贴大量拖欠，风电只补到2010年第四季度。光伏发电能够使用基金的数量较少。

而从一些地方的实际情况来看，目前实际征收的可再生能源电价附加与理论上应该征收的数据确实存在着很大的差距。比如，在某西南省份，2011年，该省可再生能源电价附加应征电量为809.36亿千瓦时(含县级供电企业)，按照目前8厘钱的征收标准，理论上应该征收的金额为6.47亿元，但其实际征收金额仅为2.54亿元。

在范必看来，应该充分发掘现有政策潜力，取消各地自行出台的可再生能源电价附加减免政策，加强征收和使用各环节的管理，做到应收尽收。仅此一项一年可增加可再生能源基金近200亿元，这笔资金可专项用于支持光伏发电。

对于电价附加的征收检查，现行管理办法则规定，未经批准，多征、减征、缓征、停征或截留、挤占、挪用可再生能源电价附加收入的单位及责任人，由财政、价格、能源、审计等相关部门依照《中华人民共和国价格法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规追究其法律责任。