天然气定价市场化 不能缺了监管

资源性产品价格改革事关国际民生，一直是大众关注的焦点，也是一块难啃的骨头。如今，在煤电油气等基本资源性产品价格形成机制中，煤炭价格基本完全放开，成品油也实行了新的调价机制，目前来看，只有电力和天然气定价机制的改革“只闻楼梯响，不见人下来”。特别是近来连续发生的与天然气价改有关的事件，使得天然气价格改革显得更加迫在眉睫：一是前不久多个地方不顾国家价格主管部门的反对和承诺，根据本辖区实际情况强行调整天然气价格；二是几大石油巨头在天然气消费淡季发出限气令，逼迫国家调整气价。上述种种，促使我们不得不重新审视目前的天然气定价机制，找出存在的问题，思考未来的改革方向和出路。

成本加成定价的弊端

产业经济学理论告知我们，某个产业的市场发育程度、市场竞争结构对其定价机制有着深刻的影响。天然气作为一种商品，可以像其他商品一样进行买卖，但特殊之处在于它必须通过长输高压管道和地方配气管网才能实现从生产领域到消费领域的转移，而管道运输和配送一般被认为具有自然垄断性质。如果经营天然气管道运输和配送业务的天然气公司不向他人开放它的管道运输和配送系统，就会形成天然气公司对其所服务的市场垄断的局面，这种市场结构被称为垄断型的市场结构。

在这样的产业结构下，目前我国天然气价格形成机制带有浓厚的政府管制色彩：无论是上游的天然气生产，还是中游的管道运输以及下游的燃气销售等各个环节都或多或少地存在着政府定价和政府指导价，可以说天然气价格的最终决定权在政府手里。从天然气产业链各环节看，各级定价主体是：海上生产的天然气出厂价由供需双方协商确定，陆上生产的天然气出厂价实行政府指导价。天然气管输价格实行政府定价。城市管网终端销售价格实行政府定价，由省级价格主管部门制定。从定价方式看，以成本加成为基础，其原理是在产品单位成本的基础上，按照一定的加成比例计算确定单位产品利润，再考虑单位产品税金来确定产品价格。

这种以成本为导向的定价方法比较适合天然气产业及市场发展、发育的早期阶段，在一段时期内也促进了我国天然气产业的发展。但随着目前我国天然气产业上游生产厂商和管道输送方式的增多，市场竞争进一步加剧，产业已由早期或发育期向成熟期逐步过渡。此时，这种定价机制最大的问题表现在4个不反映：一不反映资源的需求稀缺程度，也没有反映天然气的环境价值。二不反映供求关系，供需双方没有协商的机制。三不反映与其他可替代能源的价格比价。随着天然气在一次能源中的比例逐步提高，低价能源政策，造成很多地方的天然气项目盲目扩张，消费规模增长过快，天然气被低效或无效使用，引起天然气的严重短缺，成为制约经济发展的瓶颈。四不反映生产企业的生产成本。以生产成本为基础的定价方法对企业成本缺乏约束，使企业缺乏努力降低成本的压力和动力；另一方面，受资源条件等多方面的影响，随着企业生产成本、经营成本的不断上升，出现了价格不足以弥补成本的情况，往往导致天然气价格不能随生产成本的变化及时调整，造成生产企业的成本得不到合理补偿。

市场净回值定价的缺陷

当然，我们不能由于认为现行定价机制存在上述一些瑕疵就全盘否定，认为成本加成的定价方式是错误的，政府进行严格管制也是不必要的。其实，采用成本加成法是国际上许多国家在天然气产业处于发育初期通用的方法，也是20世纪西欧国家普遍采用的典型方法。目前社会上有一种呼声，呼吁采用目前像美国、加拿大等天然气市场结构相对完善的国家所采用的市场净回值法。笔者认为，与成本加成法相比，采用市场净回值法确实要更加反映市场供求情况和资源稀缺程度，但目前不得不思考的是，实行此法的前提是天然气市场结构应为竞争型的市场结构，无论是生产还是运输等环节，都被要求对第三方开放。特别是在运输上，要求管道公司（在一些国家也扩展到地方配气公司）向第三方提供运输服务准入，在天然气生产者与消费者之间建立直接的买卖关系，通过“气对气”（即天然气供应）之间的竞争来改进天然气工业的竞争结构。

而我国目前天然气市场结构还是一种垄断型的市场结构。其特点是：上游的天然气勘探、生产和处理业务主要由三大石油公司负责，并存在事实上的地域性垄断。各个天然气生产商自己修建管道输送自己的天然气，是比较典型的做法，故天然气管道的建设也缺乏竞争。在上游部门存在事实上的地域性垄断，以及天然气生产商自己修建管道输送自己的天然气，这两种因素的结果就是出现了上游业务和中游输送业务的自动整合，从而形成了我国天然气工业生产运输纵向一体化的行业结构。在此条件下，即使采用市场净回值法定价，也可能会带来一些诸如天然气价格大幅度刚性上涨或长期高位，对社会生产带来严重影响等问题。

因此，在没有起一个相对竞争的市场结构之前，成本加成法还有存在的必要，但市场净回值法是改革的目标。目前两者可以同时互用、从“两头往中间算”的阶段，可以像同意广东、广西试点那样允许部分地区采用市场净回值法进行定价，在总结成功经验的基础上全国推行。

另外，根据“木桶短板”理论，由于管道运输的特殊性，需要政府强力监管，再加上就目前我国的天然气工业发展现状而言，没有竞争的条件，风险也较大，因此仍然要实行必要的政府规制。所以，即使实行市场净回值法，也不能说完全不需要政府加强监管，相反，政府的监管作用要进一步加强。尤其是在管输费上限价格规制、管道运输特许经营制度设计、管输费用标准的透明和公平性、买卖合同条款的规范和监督等方面，都需要政府做坚强的后盾。

市场导向是最终选择

对于未来天然气价格改革的取向，以市场为导向是最终选择，要做到此点，必须理顺以下几个关系：一是市场供求平衡问题；二是与国际化接轨问题；其三是与可替代能源价格联动问题；四是与天然气产业结构适应问题；五是价格改革与节能环保、提高能效、居民承受能力等综合统筹问题。

与仅改革定价方式相比，对天然气产业进行综合全面的体制改革更为重要：首先，适度放松政府管制，积极引入竞争机制。一是加快天然气勘探开发市场的开放，迅速提高天然气产量，同时进口天然气，以形成一定竞争性的供方格局。二是加快长输管道的建设，形成以管道为基础的区域性天然气市场。最终建成全国联网的输气管网，并将管输业务从目前的石油公司中分离出来，成立多家独立的管道公司，形成一定竞争性格局。三是对于最终用户，政府从税收、环境等方面立法，大力培育并加快天然气市场的发育。

其次，进一步理顺与可替代能源的价格关系。在不考虑环境效益的情况下，天然气与煤炭、石油、电力的等热值比较结果为：煤炭的价格最低，约为天然气价格的38％；石油价格约为天然气价格的4.9倍；电力价格约为天然气价格的5.15倍。如果再综合考虑环保效益以及热效率等，天然气的价格与其他可替代能源相比更是不合理。因此，必须进一步理顺天然气与可替代能源的价格关系，逐步建立与可替代能源价格挂钩和动态调整的联动机制，气价随着挂钩能源价格的变化及时调整，使天然气与替代能源价格的比价趋于合理。

再次，循序渐进地推进天然气行业的市场化进程。天然气市场从开拓到成熟需相当长的时间，在天然气市场形成初期，由于市场化需要的制度基础和监控方式等不够全面，调控机制不宜太严，只有当进入市场成熟期时，才可能开放市场，用市场机制调节供求关系和配置资源。如果跳过第一阶段直接进入开放市场，从理论上可行，但需有力的调控机制或经验，并且调控机制的形成或经验的积累都需要时间。

最后，制定长期、稳定的法规政策，鼓励天然气产业发展。我们必须制定长期、明晰的天然气市场化政策，防止给庞大的投资带来风险。

（作者系国家发改委价格监测中心高级经济师）