应对气候挑战呼唤"全球新政"

今年12月的哥本哈根气候变化会议为世界各国所关注,随着一项解决气候变化问题的新全球协议进入最后谈判阶段,也绷紧了各国首脑们的神经。

联合国9月4日发布题为《2009年世界经济和社会概览:促进发展,拯救地球》的报告,这份由联合国经济与社会事务部发布的《报告》详细分析了因全球变暖对长期发展的挑战所导致的对发展中国家不断增长的压力。

《报告》毫不讳言地指出,如果要取得进展,处于各种发展水平的国家都必须做出重大调整,并坚称发达国家必须投入比目前更多的资源和领导力量。《报告》呼吁针对发展和气候挑战这两个主题做出更加切实的综合政策响应。

《报告》指出,只有在发展中国家能够维持快速经济增长的情况下,各国才能积极参与解决气候挑战。这需要满足发展中国家不断增长的能源需求:预计在未来几十年后,发展中国家的能源产量将是发达国家的两倍。因此气候变化谈判者面临着一个问题,即贫困国家如何走低排放、高增长的发展道路。

发展中国家面对的挑战比发达国家更严峻

鉴于目前确实存在能让发展中国家转而走上可持续发展道路的技术,包括低能耗建筑、抗旱作物新品种和更先进的初级可再生能源等,但这些技术往往十分昂贵,《报告》称这一转变需要"战争年代之外少见的国际支持和团结的程度"。

针对有人认为气候问题能够简单地通过各国在现有水平的基础上全面减排来解决,或仅仅依靠基于市场的解决方案促成必要投资来解决,报告提出了质疑。

《报告》认为,发展中国家"必须面对的挑战比发达国家所面对的挑战要严峻得多,而且处于一个更为受限的环境中"。经济增长仍然是他们首先要解决的问题,不仅是为了消除贫困,而且是为了缩小与富有国家之间巨大的收入差异。《报告》称"(在世界试图解决气候问题的同时)冻结半个世纪或更长时期以来所形成的全球不平等程度,在经济、政治和道德上是不可接受的。"

联合国秘书长潘基文在《报告》前言中说:"通过指出气候挑战与发展挑战之间的关联及遵循低排放、高增长的路线,为同时满足这两个挑战提供了推动力。实现这些目标没有单一的蓝图。"

将全球气温维持在安全范围内的竞赛现已变成与时间的竞赛。政府间气候变化专门委员会称,到2050年全球二氧化碳(CO2)排放量必须减少50%~80%,相当于把目前400亿吨的年平约排放减少到2050年的80亿~200亿吨。

但是,正如《报告》所说,科学理解的深化和公众意识的加强尚未转变为集中的政策响应。这一点在高度工业化的国家尤其突出,这些国家200年来依靠碳拉动的经济增长是目前全球变暖的原因。自1950年以来,全球碳排放增长中有3/4来自发达国家,尽管其人口不到世界总人口的15%。《报告》认为,富有国家不能兑现消除贫困与转让足够的资源和技术等长期国际支援承诺是应对气候变化挑战的最大障碍。

经济情况不同,能源前景不同

《报告》认为,最能明显感受到气候变化影响的是发展中国家,预计最严重的影响也将产生在发展中国家――一些地区的旱情将更加严重,另一些地区的降雨量则更加集中,从而使全世界的水资源供应和农业生产力受到严重威胁。极地冰川融化和冰雪消融造成海平面上升,威胁那些缺乏资源来适应气候变化的小岛国和沿海地区的生存。

《报告》援引的估计数据表明,全球平均气温每上升1°C,贫困国家的年均增长就能下降2~3个百分点,而富有国家的增长绩效不变。报告同时指出,发达国家的人均排放量仍然比发展中国家的人均排放量多6到7倍。

《报告》认为,在有关气候的争论中最受忽视的一个方面就是:发展中国家的能源需求与发达国家的能源需求大相径庭。后者拥有充足的(甚至是过多的)可用能源服务和基础设施。与此相反,大多数发展中国家只能依靠匮乏的基础设施来尽力满足基本的能源服务。全球尚有16亿到20亿人口无法用电,要使这部分人口获得能源服务,预计要在今后20年里每年耗资250亿美元。

由于存在这些显著差异,富有国家和贫困国家需要不同的缓解战略来应对气候变化。化石燃料价格的上涨或生活方式的转变会使发达国家更多地利用可再生能源,但与此同时,燃料成本的提高只会使发展中国家的更多人口负担不起任何现代能源服务。

《报告》估计,满足"能源贫乏"需求的成本仍只是一笔小数目。《报告》指出,与许多发达国家政府所提供的以10亿计的金融业和汽车业拯救资金相比,"将20亿人口纳入现代能源服务体系的确很划算,"报告也指出目前每年支出的能源发展援助金额仅为40亿美元,而所需要的数额至少为数百亿美元。

建立"全球新政"提高投资水平

尽管为每个人提供获取某种现代能源的途径是一个挑战,但相比之下,更大的挑战在于满足发展中国家为了推动增长而急剧上升的能源需求,并为发展中的城市社区提供能源服务。

推广清洁能源服务以满足这一需求增长在技术上是可行的。不过《报告》认为这种转变既不是必然的,也不是无代价的。由于认识到这一转变"将伴随着发展中国家前所未有的巨大社会和经济调整",《报告》认为,实现这种转变必须要建立一个"全球新政",以提高投资水平,并将资源引导到低碳经济领域,并增强抵御无法避免的气候变化的能力。

《报告》认为,为了实现规模经济和技术普及的效益,相关各方,特别是公共部门需要做出大规模的先期投资,用于新能源基础设施的建设和补充性研发,以降低成本。但是这些努力将受制于国内资源调动方面的限制,以及许多发展中国家在国际市场,特别是债券市场上有限的集资能力。如果要将投资用于确保更清洁的增长道路,将需要借助全球投资计划获得大量国际支持。

对于缓解和适应气候变化所需的资金投入,存在各种不同的估值;通常所需投入金额取决于多种因素,包括温室气体减排目标的范围。这些估值从世界生产总值(WGP)的0.2%到2%或是从每年1800亿到1.2万亿美元不等。但是,大部分预测并未要求在2030年之前进行大规模投资。《报告》认为应打破常规,建议尽早在缓解和适应气候变化方面投入大规模追加投资,每年至少投入世界生产总值的1%,即5000亿至6000亿美元。如果不这样大胆行动,那么对于较"污染"领域的投资可能会多延续几十年,这才是真正的危险。如果按照当前局面任其发展或仅仅做些微调工作,预计将会造成高达20%的世界生产总值永久性损失。

无论从何种角度估算,《报告》认为应对近期气候挑战的双边和多边渠道承诺及预计能提供的投资都是严重不足。而一半以上的温室气体减排成本都将落在发展中国家头上,而这些国家未来几十年的能源投资增长速度预计会大大超过发达国家。

据估计,当前官方发展基金每年约有210亿美元专门用于解决气候变化问题,其中的大部分用在了缓解方面。而实际所需的气候融资总额是该数额的许多倍。如果国际社会真的想要建立一个"全球新政",就需要按照应对金融危机和政治极端主义的规模认真地投入各种资源。

该《报告》指出,连履行当前援助承诺都有困难这一事实表明,针对气候变化的全球融资活动需要发达国家采取更为坚决的行动,在气候问题上积极发挥领导作用,促进国际合作。但这也同样需要发展中国家将更多资源调配到更为清洁的产业中,走新型可持续增长之路。

应对气候挑战是全球项目

《报告》指出,应对气候变化所带来的挑战需要在发达国家和发展中国家采取不同的方式。发达国家的市场解决方案,包括通过"限额与交易"机制及税收体制发展碳市场的方案并不适合发展中国家。报告指出,"更合理更有远见的观点应该是,承认碳市场将继续扩大,但其速度和规模不足以帮助发展中国家打破在低排放发展道路上的资金限制。"

《报告》还指出,大规模投资和积极的政策干预是发展中国家更好的选择。这将需要发展中国家的政府做出坚定和持久的政治承诺,同样关键的是在资金和技术转让方面获得可观和有效的多边支持《报告》阐述了一系列可能的多边措施以支持全球投资计划,包括全球清洁能源基金、普及支持可再生能源的强制上网定价方案、气候技术计划以及用于促进清洁技术转让的更加平衡的知识产权方案。

《报告》指出,配合政府强有力的干预,这些措施能为私营部门提供指导,并能鼓励发展中国家朝这一方向努力,例如巴西的乙醇计划和中国的可再生能源计划。报告还援引了美国田纳西流域管理局的成功案例,二战后该管理局通过提供能源而改变了整个地区的面貌。

根据《报告》,这次的重大不同之处在于"应对气候挑战所需的新投资计划必须被视为真正的全球项目。"