美国加州油气资源保护的立法概况

编者按：美国加利福尼亚州进行油气生产已有一个半世纪的历史，至今仍保持着美国第三大油气生产区的地位。多年来，加州油气生产对空气、土地和地下水资源都没有重大破坏，这得益于其成熟的油气资源保护法和油气监管制度。相比之下，我国十分注重对于欧美发达国家高科技的引进，但对油藏的长远管理还存有差距。

美国油气管理咨询中心专家余秉森、西安石油大学法学系教授蒋瑞雪较详尽地介绍了美国加州油气资源保护法和油气监管制度，并与国内情况进行了相关对照，为我国油气立法与油气监管提供借鉴。

美国加利福尼亚州现代意义上的石油开发可追溯到1860年，只比宾夕法尼亚州记录的Colonel Drake钻井晚一年。加州早期的石油开发也曾经历过一段混乱无序的时期，当时大量石油资源被破坏和浪费，甚至威胁到了油区居民的生活安全。1915年，加州政府制定了第一部油气资源保护法。1951年，在制定《公共资源法》时，加州政府将油气资源保护法纳入并独立设定为第三章。至此，加州油气资源保护法成为公共资源法的一部分。但在传统上，加州政府仍将油气资源保护法视为独立法律文件，在加州政府每年公布的《油气管理准则》中，被独立摘录出来作为油气生产活动的基本法。

目前，加州有效的油气资源法律文件除油气资源保护法外，还有《环境质量法》等。如下表。

根据油气开发需要而制定的油气法规和政策，必须要经加州议会讨论和投票才能成为州定法律。虽然通常认为，美国是联邦制国家，各州有独立立法权，加州立法与联邦立法没有关联。但实际上，联邦立法对加州仍有约束力。加州油气资源法律和联邦立法的关系表现在两个方面：一是联邦立法直接在加州适用，比如加州所有压裂井的回注都要遵循美国环境保护部颁布的《地下回注液体管理法》。二是加州政府根据联邦立法制定州立法，如加州环境保护法（CEQA）就是根据联邦环境保护法（NEQA）改编而成。加州最近刚刚通过的水力压裂法，也是根据联邦法律而改编的。一般来说，州立法是根据地方特殊需要而改编，比联邦政府的法规要求更高。

加州油气资源立法十分重视立法机构和科研、实务部分的互动，重视法律规范的可操作性与专业性。加州油气资源法律在类型上分为法律、政策、执行规范，其相互关系可用本文末的流程图表示。流程图中的案例制法是某些特别事故发生后，为防止再次发生此类事故而制定的法规。多年前，一名小女孩不幸掉入一口未封闭完全的废弃井而身亡。加州随即制定法规要求所有废弃井封闭后，将井头5英尺（1.524米)以下部分切除，并必须用泥土填埋。加州关于井喷的防范法规，也是由井喷侵权案例推动形成。早期的钻井作业，井喷事故时常发生，最大的一次事故是因井喷而致的大火燃烧了三个月之久，整个油田的气盖完全烧毁。加州油气监管局根据1950年到1990年间井喷事故的原因和伤亡数据做出的统计分析显示，在10578口油气井钻井中，共发生139次井喷事故，死亡10人、伤43人。分析还表明，发生井喷最主要的原因是钻井时没有安装合格的防井喷器，因此州制定法规，要求在钻井或俢井中，必须安装合格的防井喷器。在高压高危地区，监察员还要到现场测试防防井喷器的质量和安全性能。

根据流程图可以了解，加州油气资源立法尽可能全面地为有关社会主体提供参与立法的途径，保证社会各方成员都有机会将自己的利益诉求和技术专长反映到立法中。从这个意义上讲，加州的油气资源立法是从立法到执行的动态过程，是整合协调政府利益、油气公司利益、社区居民利益的结果。在资源立法中，研究机构（如石油大学、科研院所等）提供技术研究和指导；油气公司和技术服务公司一方面是立法监管的主要对象（石油公司的生产经营状况是立法的主要根据之一），另一方面市场经济下的油气公司又享有应有的法律权利，油气公司的利益诉求也应得到立法的回应。油气资源从法律到政策、到具体作业章程的制定过程，需要立法机构、政府、研究机构、油气公司多方合作才可完成。加州油气资源立法的制定过程还十分重视社区居民的参与。加州政府会通过会议、演讲和网络等，与公众互动，整个过程一般要持续一年。其间，有些法规会多次修改，以公平兼顾居民、油气公司和政府等多方主体的需求。

作者简介

余秉森 美国油气管理咨询中心专家。1973年于香港赴美读书，在美获化学学士、石油工程硕士和博士等学位。曾任教于加州州立大学、任某石油公司油藏总工程师。后任职加州矿产管理局，再任加州油气监管局高级工程师。对油气管理制度建立、规范安全运作和监察事项有深入了解和见解。在美发表专题论文10多篇，撰写多篇专题研究报告。

蒋瑞雪 西安石油大学法学系主任、法学博士。研究方向为能源法学。陕西省国土资源厅法律专家库成员，中国矿业联合会矿产资源委员会、陕西省法学会能源法学会理事，西安市法学会知识产权法协会、行政法协会理事。主持国家社科、教育部人文社科项目及中国石油横向研究项目，参与国家、省部级课题多项，多项研究成果获陕西省政府奖励。