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电力项目不再审批可不可行

—浙江十年前已试行业主招标制



2016-09-28 09:10:06 南方能源观察   作者: 文华维   

十多年后的再出发,可能只不过是重回原点。

正在送审的浙江省能源发展“十三五”规划提出,加快抽水蓄能电站建设运营管理体制机制创新研究和改革试点工作。要点包括:实施抽水蓄能与核电、省外特高压来电配套建设机制,明确各抽水蓄能电站的主要服务对象;实施抽水蓄能与核电、省外特高压来电、可再生能源的联合运行机制,制定调度运行规则;选择成熟的厂址探索开展抽水蓄能开发权招投标试点。

熟悉浙江电力工业发展史的从业者,应该能很快从中找到令他们兴奋的词汇。这是时隔十多年后,招投标制重现于浙江省的能源规划文件。鉴于上下联动的神经几乎同步跳跃,尽管试行招标制定位处探索阶段,但依然值得期待。

十多年前的招标制曾在国内引起极强烈的轰动,在浙江,诞生了中国电力工业史上第一个以公开招标方式确定业主的项目,曾有机会改变电源建设的整一套体制。

如今,新一代执行者会实现他们的规划梦想吗?

僵化的机制

2002年12月29日,人民大会堂。

中国电力新组建(改组)的十一家公司正式宣告挂牌。这标志着厂网分开改革正式实现,竞争机制引入中国电力行业。

此后多年,厂网分开被认为是过去一个时期最成功的改革动作,这是此后诸多改革的基础和起点,比如浙江短暂试行的电源项目招标制。这一昙花一现的招标制试点曾意欲改革束缚行业发展多年的审批制度。

按照厂网分开方案,原国家电力公司的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司。

此后,这五家企业就发展规模等各项经营指标上开展竞争,在全国范围内攻城略池、跑马圈地,几年间资产纷纷翻番。再加上已先期形成的国投电力、华润电力、国华电力等独立发电公司以及地方政府所属的发电企业,发电侧在电源项目上竞争尤其激烈。

电力行业的管理体制变迁、行业主体的发展热情使得行业从业者忧虑厂网分开前形成的电源项目规划、审批机制是否继续适用。

国发5号文提出,“充分发挥市场配置资源的基础性作用,改善政府宏观调控,改革电力项目审批办法”。但延续多年并习以为常的审批机制能改变吗?

审批制的弊病已经讨论多年。5号文印发后,业内专家就提出必须改变由当时实行至今的电力投融资体制,特别是项目审批制度存在很多问题,严重阻碍了电力体制改革和竞争性电力市场的形成,直到今天。

一位多年研究电力规划的专家介绍说,审批的问题集中于:长期以来,政府宏观调控乏力,政府各部门职能交叉,职责不清,政出多门,没有统一的产业政策和行业规划,重项目、轻规划,重审批、轻服务;政企不分,政府对电力项目的行政性审批影响了企业投资决策权,使其不能成为真正的市场竞争主体,直接干预企业经营决策;电力投资风险约束机制没有建立,政府和企业权责不明,投资决策失误无人承担责任。

其次,从项目建议书、可行性研究报告书、初步设计和新开工等环节都要上报审批,审批环节过多,审批时间过长,不能适应市场变化。审批程序和条件不透明,“灰箱”操作,随意性大,也容易出现寻租行为;有法不依,执法不严,影响电力结构战略性调整;项目可行性研究变成可批性研究,中介服务组织行为需要进一步规范。

当时与今天的情形相似,甚至有过之而无不及。改革关头,建立新的电力投融资体制和电力项目审批制度的呼声甚至比今天还高。

专家纷纷撰文呼吁,实行公开招标制度,明确电力项目投资目录,公开审批依据,缩短和明晰审批时限,重大项目听证决策;最终形成政府宏观调控,市场配置资源,企业自主决策、自担风险。

惊人的电力短缺史

在地方层面,对电力项目审批制度的质疑日渐高涨,原因是缺电。

浙江省发改委一位官员说:“当时我们计委领导明确表示,当时的电源项目前期工作的体制是在电力体制改革之前形成的,电力体制改革后,厂网分开后,很多程序和方法已经不适应加快电源建设的形势,不符合市场经济规律的要求,更加不会适应电力市场化。”

自2002年起,电力供应紧张的局面在一些地区轮番出现,2003年夏季高峰时段的拉闸限电范围更扩大到19个省(市、区)。

浙江是缺电最为严重的省份之一,电网机组处于零备用状态。这一时期,浙江年均用电量增长率为17.3%。

缺电这一幕在今天看来或许有些陌生,缺电令地方政府尤其着急。浙江省原计委一位官员说,当时他们判断缺电危机已经超过“非典”对经济发展的影响。

人们自然要反思是什么导致了如此严重的缺电。除了经济发展等积极有利因素外,还有哪些人为的、可以改变的机制体制因素可以改进呢?

浙江省发改委一位官员说,由于对GDP增幅的预测停留在比较保守的水平上,导致原电力规划中预测的最高负荷和用电量的增速远远低于实际增速。

此前,全国电力供应出现暂时过剩,直接导致电源建设出现了“三年内沿海地区不再新开工常规火电”的宏观决策失误。

由此引发了发电装机投产速度严重滞后于实际的负荷和用电量增长速度,浙江电网2001年到2004年的四年间,除秦山核电外的投产装机年均新增量均不超过60万千瓦,而同期的GDP和最高负荷、用电量的增长率均超过两位数,惊人的短缺自然会出现。

另一方面,电源建设的漫长且困难的审批也拉长了电源建设周期, 一旦出现电力供应短缺,再考虑新的电源建设已是远水不解近渴。浙江一家电厂曾经历了长达九年的前期工作获批开工报告。浙江本地的官员说,如果项目得以提前三年开工建设,浙江就不会出现如此大的电力缺口。

浙江省一位退休官员在一次中央主管部门组织的座谈上说,如果因为对电力需求预测失准,建设决策失误,从而造成大面积的供电紧张,迫不得已采取计划用电的措施,可以说是重大失职。

浙江当地一位电力人士说,这已经说明,仅仅依靠一级政府审批来预测和平衡全国的电力供需会很困难。

办电的新政

浙江省判断,电力供应紧缺已经成为当时浙江经济发展的瓶颈制约。浙江省领导分析说,浙江每缺1度电影响GDP8元钱,必须早日消除瓶颈制约。

一位官员回忆说,当时提出电力发展要先行,窝电总比缺电好。

2003年4月,新一届浙江省委财经领导小组成立后召开的第一次会议,专题研究电力发展问题,提出了“围绕中心、电力先行、适度超前、积极平衡”的十六字方针。

“电源建设已成为当前经济工作的当务之急,要坚持适度超前、积极平衡、重兵布阵、全线铺开,确保1000万千瓦,争取1200万千瓦电力装机建成投产,确保1000万、力争1200万千瓦电源项目开工建设,确保1000万千瓦、1200万千瓦储备电源项目的前期工作,使浙江省电力建设在今后五年有一个超常规的发展,适应电力需求的快速增长。”

这样庞大的电源建设任务完成难度之高可想而知。首先是电源项目前期工作面临审批环节长、政策处理难、主设备订货时间紧等问题。

浙江省原计委的路径很明确,加快电源建设的关键在于加强前期工作。前期工作好了,报批才有把握; 前期好了,建设速度才能保证。

最不可控的因素是主管部门的审批。漫长而艰难的审批令主政者期望的电力建设适度超前变得困难。尽管经过层层公关,项目审批还是很慢。“审批部门不会为一个省单独开一个口子。”当地官员说。

当地一位官员说,“全国一盘棋”的同时,地方政府有责任促进当地经济的发展。浙江经济发展很快,对电力的需求很旺盛,但是如果一刀切,就是不批电力项目,地方也只有被迫采取“违规偷跑”的措施,“未批先建”、“边批边建”、“批小建大”。

“违规偷跑”其实已屡见不鲜。东部另一发达省份也同样严重缺电,但国家为实施“西电东送”战略,对其上马电源项目实行严格控制,新电厂很难获准建立。为缓解供电紧缺形势,省一级政府自己审批,先后在负荷中心区域投资建设了一批燃机电厂。但国家不承认省一级政府部门审批的合法性,这一批机组至今被认为不符合国家产业政策,定性为违规项目。

原国家电监会此前对外发布的监管报告显示,经统计,截至2012年初,全国单机100兆瓦以上未核准发电项目约100个,装机容量约3500万千瓦。

漫长的审批束缚了地方快速发展电力的手脚,使得地方抱怨颇多。地方官员认为,电力项目审批的链条拉得太长,每一个项目都要经过全国的平衡,三年五年都批不下来。

当地一位官员说:“我们当时就说,竞价上网都要搞了,发电项目的审批是否可以参照竞争性工业项目的做法,国家层面主要做总体的规划,现在的说法是国家定总盘子,制定产业政策,在这前提下,给地方政府和企业更多的决策权力当然,竞价上网后来也没搞成。”

当时业界对电源项目招标制研究已颇为深入,先后形成了一整套理论和方案。这对浙江此后的试点助力不少。

但电力体制改革更多是关注电力交易环节,电力投资环节依然是计划控制、政府审批,关注度却不高。

一位资深的电力规划专家说,很多专家早就说必须尽快建立既鼓励投资又自担风险的良性循环的投资机制,避免电力供应出现时而过剩、时而短缺的摇摆局面。要怎么办呢?首先,电力建设投资主体要多元化,前期工作市场化就是一条路径。

逼出来的新机制

如何才能在最短时间内最快建成电源项目呢?缓解电荒的压力之下,被逼出来的是一种新的机制。

为了避开诸多障碍,浙江尝试以电源项目招标制的方式加快电源建设。在当时的浙江,试行招标制起到了一石三鸟的作用。

首先,所招标的项目将会以最快的时间建成一座贡献电量的电厂;其次,这将会给所有进军浙江的发电企业一个强烈的信号——它们必须配合省政府以最快的时间开工建成发电,否则已经占领的厂址可能不再属于它们,如果不开工,真有可能被拿出来面向所有企业进行招标。对于急于扩大规模的发电企业而言,与其跟别家企业竞标,不如趁早开工。

再次,通过实行招标,检验这一机制的成效,如果真的可以在全省范围推行,那么省一级政府就牢牢掌握电源建设的主动,对中央主管部门和外来的发电集团,均是如此。

“谁干得最快最好,电价最低最有竞争力,我们就选谁。当然省里还有些具体情况需要综合平衡,需要宏观调控”。

无论最后到底达成多少个目标,这都是一步绝妙的棋。

在2003年召开的浙江省电力工作会议上,省领导提出,浙江境内要兴建的大型电源项目,要有选择地进行项目招标。招标分两个方面,一是厂址要竞争。除了硬件要满足建厂条件外,还要比较投资软环境,这就要靠各地切实打造好本地的环境竞争力。二是厂址确定后,还要进一步组织投资方的竞争,不能完全是事先指定,现在全国各大发电公司纷纷抢滩浙江电力市场,省里也有自己的能源集团公司, 虽说有个“同等优先”,但到底谁能拿到项目,还是要看竞争力。谁的前期更到位,谁的条件更优越, 谁的推进更切实,谁就有可能被选中。

浙江首先试行的是厂址比选。

按照规划,浙江省西部应建设一座火电厂。此前,浙西无大型火电厂。以往,浙江省主力电源的大型火力发电厂因为燃煤运输的需要均在浙北、浙东沿海、沿航道等地分布,多为大型港口煤电厂,致使省内电源点分布不平衡,浙西、浙中区域电网缺少大型火电厂支撑,电网运行调度困难。浙西电厂的建设,将可缓解浙西、浙中区域的供电紧张状况。

筹建中的浙西电厂计划建设4台60万千瓦机组,总投资约100亿元。预可行性研究报告推荐兰溪灵洞石关厂址为浙西电厂首选厂址,龙游童家北厂址为备选厂址。为了争夺这一项目,两地展开了竞争。长达8年的时间,主管部门均无法拍板。

明确浙西电厂厂址由比选产生后,省领导反复要求要把体现“竞争择优”的游戏规则制定好,让专家、业主单位和电网公司来打分,省领导和计委等各个政府部门均不参与。

浙江省计委制定了《浙西厂址比选评分办法》,规定电厂厂址的选择由专家、业主方浙江省能源公司和浙江省电力公司三家分别对厂址的“水资源供给、燃料供应、岩土工程、环保条件”等项进行评分,择优确定,满分为100分,其中专家的评分占50%,投资方(浙能集团)占30%,电网方(浙江省电力公司)占20%。

经过比选,金华市的兰溪以高出衢州的龙游5.1分的优势中选,浙西电厂由此落户兰溪。厂址确定后,地方政府合理承诺转为合同条款,为电厂建设锁定前期成本,改善投资软环境,加快了电厂的前期和建设进度,降低了工程总体造价。估计该项目节约投资3亿元,电价能降低0.015元/(KW·h)。

原浙江计委一位官员回忆说,审查会开完他们马上把情况报告省委、省政府主要领导。

试行招标制

有了比选的经验后,省领导的想法是,招投标还要往前推, 推到业主招标。浙江省的电力市场,是一个开放的市场、竞争的市场, 在这个市场里,对投资商和开发商都要进行招投标。

电力建设正逢国家电力体制改革,新组建的五大发电集团极其看好东部沿海的电力市场。纷纷来到东部各省争取电源建设项目,同时各地的省政府直管的能源投资企业也提出把条件优越的好项目交由其开发建设,一时出现了僧多粥少、激烈相争的局面。当前摆在政府面前的难题,一是如何解决好加快建设与合理有序发展的矛盾:二是处理好发电央企与省属能源企业争夺电源项目的矛盾。

面对新出现的矛盾,浙江省发改委提出,对当时条件较好的位于宁波象山的乌沙山电源项目进行业主招标。以公平竞争的方式,确定项目开发业主,这不仅符合改革的要求,也有利于提高电源项目建设的管理水平。对于一般的电源项目(不含BOT项目)实行业主招标,这在全国都是史无前例的。

乌沙山厂址原本属于省里保护的一个厂址,初可研报告由本土的浙能集团完成。当地一位电力人士说,乌沙山项目原本是核电厂址,这么好的一个厂址在电荒时一时半会建不起来,而且核电站投资过大,浙能和五大发电集团均无建设和运营核电站的能力和资质。

另一方面,宁波、温州等地民营经济活跃,用电需求飞速增长,电力供应紧张,无论政府和民营企业都“叫死叫活”,省里恨不得所有的项目今天开完会,明天就能并网发电。

按照浙江计委的电力发展规划,乌沙山电厂拟作为一个4台60万千瓦级的燃煤电厂,在今后五年中开工建设。原计划要求在2008年6月底前第一台机组投入商业运行,2009年底最后一台机组投产。

明确乌沙山厂址改建燃煤火电后,各大发电集团均要前来争夺这一项目。缺电环境中,能保持较高的利用小时数,肯定能盈利,组建之初,企业都倾向做大规模。多家发电企业纷纷找到省发改委,有信心有能力建好乌沙山项目。省计委领导在接待国家五大发电公司领导来访时,明确介绍了业主招标的思路和做法,并邀请各公司前来投标。

核电厂址改建火电项目,恰恰给浙江一个很好的试行招标制的机会。无论是以前,还是今天,招标制所需要的厂址成为稀缺资源,因为绝大部分的厂址都控制在企业手中。

9月3日,项目业主招标公告在《人民日报》、《浙江日报》刊载。国家五大发电公司积极报名,同时前来应标的还有华润集团和浙江省能源集团公司。这“5+2”这些企业都是实力雄厚,建设一个电厂不在话下。

这些都是在全国知名的大型电力企业,为了得到项目的开发权,这些企业付出了大量的努力准备投标书。

华能集团浙江公司一位管理者曾亲历了此次招标,他说,准备标书的时间非常紧凑。各大企业均紧锣密鼓地准备,在不到20天的标书准备阶段,先现场实地勘探,根据经验和感受判断项目的建设难度。此后,还要联系浙江省电力设计院,乌沙山项目的预可研报告是由他们完成的,预可研报告的执笔者能获得更多他们想要的细节信息。

“当时我们遇到一个难题,乌沙山厂址相当部分是属于滩涂,部分施工要在淤泥条件中,我们还没做过相关的工程。最后写标书的时间只剩24小时,技术人员是熬夜完成的。”一家发电企业的部门主任回忆说。

航母之间的竞争

考虑到浙江缺电的现实,为了早日投产,浙江省原计委引导投标方在建设工期、成本电价和环境及资源利用方面进行竞争。

业主招标的评分标准主要为建设工期目标、工程造价及预测上网电价、环境保护及资源利用、资信及业绩等综合因素四个方面。评分中,最重要的是“快”字。考评从中标开始到四通一平完成所需的时间,看谁最快;考评从立项到第一台机组投入商业运行的时间,看谁最短;同时按照建设中各关节点的要求,考评保证措施,看谁最能落实。

在工程造价及预测上网电价方面,为了在今后最终降低消费电价打下基础,为了保证项目建成后具有较强的竞争力和较低的上网电价,分静态单位造价、预测上网电价和机组主要性能指标、运行成本、投资估算等保证措施进行考评,鼓励投标方降低造价和上网电价。

在环境保护及资源利用方面,设立了二氧化硫等污染物排放指标控制和环境治理及“三同时”保证措施的考评因素,同时还设立了土地、水资源利用和节能等方面的考评指标。最后是资信、业绩等综合因素方面,重点是考核各公司对同类型机组的建设实际体现出来的业绩和能力。

上述四个方面每一部分的总分均为100分,为了突出重点,分别规定了关键环节措施所占的权重。在整体上,又根据浙江缺电的实际,规定了建设工期目标的权重占40%,工程造价预测上网电价的权重占30%,环境保护及资源利用的权重占20%,资信及业绩的权重占10%。共设置了51个计分项目,在去掉一个最高分和一个最低分后,按权重综合计分;并事先确定原则上最高综合得分者即综合排序第一者中标。

即在保证质量的前提下,采用保证措施与各类指标综合计分的方法,谁的建设工期短、成本电价低、环境污染少、资源利用好,保证落实措施具体过硬,谁就能得高分,中标希望就大。

浙江方面成立了评标委员会,15位专家中有8位来自省外,主要有原国家电监会、中咨公司、电规总院、环保总局以及国家电网公司的专家。15人中电力专家8人,环保专家3人,经济、能源、价格等综合类专家4人。所有专家均由单位推荐或在专家库中抽取,大部分专家评标活动开始的前一天才通知。

项目开标是在杭州黄龙体育场进行。每家参与递交标书的企业有约4分钟的阐述时间。各家带队参加评标过程的陈述与答问的阵容异常强大。各家企业的带队领导均是集团副总经理以上的领导,其中,中电投集团带队的是一把手王炳华。

“市场竞争真的要来,他们总会想方设法适应。这表现出国有大企业较强的市场竞争意识和对业主招标这一新生事物的支持。”当地一位官员说。

投标中,七家投标单位都拿出了先进的建厂方案。如七家均选用国产60万千瓦级超临界机组,在缩短建设工期,降低成本电价,治理环境污染和资源有效利用方面都尽可能采取先进合理的措施。与浙江当时即将投入建设的三个同类型、同规模项目(即国华宁海电厂、浙能兰溪电厂、浙能乐清电厂)比,七家公司项目平均静态总投资约为91亿元,约低10亿元以上。当时大唐集团计划投资88亿元,华能计划投资101亿元,国电集团稍高,约120亿元。

一位亲历者提供的材料显示,7家投标企业的平均预测上网电价约为0.268元/千瓦时,比当时浙江的上网电价低0.10元以上;中标之日至第一台机组投产时间平均为41.7个月,比一般的建设工期要缩短6个月以上。七家均考虑建设先进的脱硫装置,对粉尘、废水、噪音等均有较先进的治理措施。

“开标结果公布后,大唐集团综合得分最高,中标。其他集团的领导铩羽而归。一家发电集团的副总经理心情不佳,直接从黄龙体育场去到机场返回北京,当时所有人都非常重视这一次招标。”

5个可比指标中,大唐集团其实仅有“最后一台机组发电时间”这一指标第一,这也是占比最重的一项指标。其他4项指标,大唐均排名第二。

此后的一份官方总结称,在所有竞争者提交的方案中,大唐公司的保证措施最为有力。

首先是大唐集团给出的工期和质量有保证。主设备落实且与其承诺的建设工期比较吻合,工程施工的目标是创鲁班奖。

降低上网电价方面,大唐集团采取了一系列措施,如严控工程造价、利用企业债券投资、降低贷款利率和资金回报率、提高项目资本金、延长还贷期和折旧时间、降低燃料价格等,确保实现其承诺的上网电价0.241元/千瓦时,远低于7家的平均水平0.268元/千瓦时。对于省级主管部门而言,这有助于降低省内整体的用电价格水平。

其环保治理措施亦超过了国家强制的水平。大唐提交的方案明确提出了建设绿色环保电厂的目标,除尘效率达99.69%,脱硫效率不低于96%,争取建成国家脱硝示范工程(此时国家环保部门尚未提出火电烟气脱硝的要求);并承诺列支1000万元用于地方烟尘治理,列支4000万元用于地方二氧化硫治理。四是队伍和人员力量有保证。由时任大唐集团副总经理钟俊亲自担任工程总指挥,项目总经理也曾有主持同类型机组建设全过程的经验。

对于自身承诺违约的约束严厉且落实,也给大唐集团方案加分不少。大唐集团承诺以项目静态投资总额的5%(约4亿元)作为风险保证金,接到中标通知书的10日内,即汇出1亿元作为首批风险保证金,三个月内汇足全额。

在浙江方面最关心的工期上,大唐的保证诚意十足,如不能按时投运,该项保证金即作为对浙江购买电力的价格补偿;项目竣工时,工程静态投资每超出概算1%,罚金1000万元。

重启的可能

乌沙山项目招标完成后,在国内引起不小的反响。东部沿海多个省份纷纷组团去浙江取经,但没有一个地方能顺利复制这一做法。

浙江原计委基础产业处的官员们都感到振奋,在省一级政府的强力支持下,他们开了先河,并有机会就此牵一发而动全身,改变中国最大产业之一的游戏规则。多年后的今天,一位亲历者回忆起当时的情形,他们热心与来访者交流经验,并表示,如果国家真的推广这一做法,可以到来访者处提供必要的支持。

即便到今天,寥寥几句的回忆,依然难掩他们内心的骄傲,在他们看来,这个行业的游戏规则太需要改变,但偏偏没人主动去改变。然而他们的工作或许是前无古人后无来者。

国家发改委基础产业司当时下设的电力处展现了招标制的兴趣,时任处长非正式委托当时国家电力公司一位规划专家前往浙江实地调研,给予了积极评价。接受eo记者采访时,上述专家证实,时任处长也对乌沙山项目试行招标给予正面评价。

这位专家,招标制在当时已具备很好的基础,5号文明确提出两部制电价,那么两部制电价中的容量电价可以在业主招标中明确下来,电量电价就通过竞价形成。

浙江省发改委一位官员说,国家相关部门都认为乌沙山项目是成功的,只是某些指标有些问题。比如,当时的电价机制还没明确,这已成为在投资建设领域引入竞争的需求之一。电源项目业主中标方对电价的承诺在某种程度上还是一种软约束,从而影响了招标的整体效果。

浙江省亲历此招标的官员说,尽管得到认可,但是没看到有推动的意愿。

实地调研的规划专家说,一两个电源项目试点招标制是不难的,或者是很简单的,但是要大范围推广和建立招标制,就需要一系列的机制来配套,从项目前期市场化到电价机制的改革,再到电力市场的配套等,这么看就明白招标制不是一项改革,而是一个新的运行体系,所以它挑战的是正在运行的现有体系。仅仅依靠地方政府、主管业务的司局,甚至是主管部委来推动,都不太可能顺利建立新的机制。

那么今天,乃至未来五年,会是一个好时机吗?




责任编辑: 江晓蓓

标签: 电力项目

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