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电力管理体制的沿革国家和地方管电体系

2016-11-14 14:00:57 中国能源网   作者: 李其道  
论文来源
中国能源网
发表时间
2011-11-23

(取自《中华人民共和国电力法实用讲话》1996年12月)

电力管理体制的沿革

为了加强和促进包括水电事业在内的电力事业的发展,新中国成立以来,国家电力管理部门,有过许多次的变化。1949年10月,在中央人民政府领导下,设立燃料工业部,管理全国煤炭、电力和石油工业。1955年7月,第一届全国人民代表大会第二次会议通过决议,撤销燃料工业部,设立煤炭工业部、电力工业部和石油工业部。1958年2月,第一届全国人民代表大会第五次会议通过调整国务院所属组织机构的决定,将水利部和电力工业部合并组成为水利电力部。1979年2月,经国务院批准撤销水利电力部,分别成立电力工业部和水利部。1982年3月国务院决定将水利部和电力工业部合并成立水利电力部。1988年4月,国务院决定撤销水利电力部,保留水利部,新组建由电力、煤炭、石油、核电组成的能源部。1993年3月,第八届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案,撤销能源部,组建电力工业部。经国务院批准,我国电力工业管理体制将实行重大改革,将电力工业部改组为不具有政府职能的经济实体,原政府职能移交国务院电力管理部门。

新中国成立以来特别是改革开放以来,国家电力管理部门之所以多次变化,一在如何正确处理水利和电力的关系;二在如何从根本上打破政企不分的高度垄断的电力管理体制。就水利和电力而言,两者关系密切,中央水利、电力两部几合几分,根源都在水电,分则水利和水电人为割裂,矛盾重重,合则重电轻水,削弱水利。水电是水利和电力的结合部,既是电力工业的重要组成部分,又是水利事业不可分割的重要内容,关系到农业、水利、能源三个战略重点。我国是水资源相对短缺和水旱灾害频繁的国家,水库在防洪体系中具有举足轻重的作用,水电站的水库调度不仅涉及电力企业利益,更关系到保障社会及人民生命财产安全。总结历史经验教训,从有利于水资源统一管理和江河综合开发治理,有利于防讯抗旱统一调度、除害兴利紧密结合,有利于促进水利和水电事业更好更快发展出发,同时考虑水利部现已具有的职能和机构配置基础,可以相信,随着电力工业管理体制改革到位,水电与水利的关系可以得到正确、妥善的处理。就当前来讲,虽然中央水利和电力两部几合几分,但作为政府职能部门的水利部,经国务院“三定”方案授权,监督管理综合利用水电站和以中小水电为主体的地方电力及农村水电电气化的体制一直没有变。此外,全国有一半的省(自治区、直辖市)和许多市县的水利和水电都一直保持着统一管理的体制,其主管部门一直为水利电力厅(局)、或水利水电厅(局),水利(水电)部门对以中小水电为主体的地方电力等的管理,长期实行的是行业管理,而非部门管理,符合政企分开的要求。

国家和地方管电体系

新中国成立以来,特别是改革开放以来,在党中央、国务院的关怀和领导下,电力工业得到快速发展。现在,全国发电装机已经达到2.1亿千瓦,年发电量达到1万亿千瓦时,电力工业已发展成为具有相当规模的完整体系,并成为我国国有企业和国有资产的重要组成部分。其中属于水利系统负责建设和管理的电力装机已经达到2264万千瓦,年发电量达到731亿千瓦时,已发展成为一个以中小水电为主体,既包括发电,又包括供电和用电的具有一定规模、布局基本合理、建设与管理统一的地方电业管理体系;全国近一半国土面积、近1000个县、约3亿人口主要靠地方电业供电。

长期以来,我国就存在着国家电力、地方电力和其他电力三种电力形式和国家电网、地方电网两种管电体系。这种“大小电网并举,两种管电体系共存,合理区划,各有侧重,互补互惠,共同发展”的电力工业格局,在可预见的期间内不宜改变。

我国幅员辽阔,经济和自然条件差别大,电力生产力发展水平不高且不平衡。少数民族地区、边远地区、贫困地区和广大农村无电、缺电。城市、县镇、农村用电负荷点多、面广、分散,要求不同,而水力资源遍布全国各地,特别是无电、缺电的广大山区、贫困地区可开发量十分丰富。客观实际决定我们应该坚持两条腿走路,实行多渠道、多层次、多模式集资办电的方针和政策,在积极发展国家电力的同时,大力发展以中小水电为主体的地方电力,以及其他电力,以适应和满足不同地域、不同层面、不同特点的用电需要。在社会生产力还不高度发达的现阶段,发展电力生产力的多层次,决定着电力生产关系的多层次,国家、地方分级办电必然带来国家、地方分级管电。

电力是一种直接影响社会经济发展的重要商品,从一定意义上讲,各级行政单元组织经济生活、社会生活很主要的一个方面就是组织电;在建设社会主义现代化的过程中,一个地方行政单元可以没有这样或那样商品,唯独不能没有电。在电力生产力发展水平不高的现阶段,地方办电主要不是为了上网卖电,而是为了取得办电、管电、用电的自主权,从而能够更好地组织工农业生产和提高城乡人民生活水平,取得更大的经济效益和社会效益。地方办电的主要目标,决定了他们办电必须管电,管电必须管网,决定了他们必须走建、管统一和发、供、用电统一的路子。这也是地方电业实现投入产出良性循环,直接面向市场,更好地为当地经济和社会发展服务的客观需要。

在大小电网靠近、交叉和联网地区,用户对电力商品的选择产生了大小电网之间的市场竞争。由于电力生产力发展水平不高和电力具有区域垄断性及公益服务性的特点,在特定的电力市场空间中一般不受建立在“完全市场竞争规律”基础上的市场法则的约束,也不允许以盈利目标取消社会公益目标,因此必须充分尊重和维护大小电网并举共存的格局。对于其相互之间的竞争,要进行必要的行政干预和政策调节,尽可能限制在竞赛鞭策、互助协作和有序竞争的范围内,对小电网予以必要的保护。这种保护不是保护落后,而是保护地方办电、管电的积极性,保护电力生产力,从而促进整个电力生产力的进一步解放和发展。

我国以中小水电为主体的地方电力,是在治水办电全面规划、综合治理下,依靠水利(水电)部门大办水电发展起来的。水电和水利是血肉关系,离开水利开发水电几乎是不可能的。地方电力主要为农业、地方工业和城乡人民生活用电服务,为农村电气化、农业现代化服务;与水利一样,都关系到农业的基础地位和农业发展后劲。水利与电力的关系,很大程度上体现了农业与工业的关系、地方与中央的关系。因此地方电力归口水利(水电)部门,实施行政领导和行业管理,既是建国以来的历史事实,也是可预见期间内发展的要求。

目前国家电力工业管理体制正围绕“加重地方和各行各业开发基础工业和基础设施责任”的要求和“政企分开”的方向进行深层次改革。如何因地、因网制宜,真正变“千家万户用电,一家办电、管电”和“多家办电,统一管网、管电”为“国家办电国家管,地方办电地方管”和“多家办电,分层次管网、管电”;以及“大小电网发展要统一规划,但统一规划的单位应是政府综合部门;大小电网联网应统一调度,但这种统一调度应是建立在合理分配权益基础上的联合统一调度或协议统一调度”,等等,已是一种既遵循电网固有规律,又同经济体制改革相适应的客观要求。

此外,世界上跨国、跨行政区划电网的实践,表明其联合组织形式,大都不是“托拉斯”,而是“卡特尔”,共同接受协议的约束,各自保持生产上、商业上、法律上的独立地位以及自身的市场。借鉴国外的经验,并结合中国的实际,现阶段大小电网之间的关系,在多数地方应是协议调度、电力电量交换关系,并主要采取趸购、趸售电(不直接对用户)的方式实现。

综上所述,国家电业、地方电业两种管电体系并举共存的格局,是由我国自然地理条件和社会经济环境形成的,是由我国社会主义初级阶段的国情决定的。这是一个生产关系问题。总结我国47年建设和17年改革的经验,社会主义生产关系的调整和完善,应该适应于生产力的状况,既不能落后于也不能超越于生产力发展水平。


责任编辑: 张磊

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