新任中国能源掌舵人——刘铁男

整理：《能源思考》编辑部

1月20日，国务院任命刘铁男为国家能源局局长，国家能源局已经迎来自己的第二任局长。此前，能源局副局长刘琦、国家发改委副主任张晓强以及中海油董事长傅成玉都是传闻中的接班人选。

56岁的刘铁男在原国家计委工作多年，2003年4月进入国家发改委，担任工业司司长。2006年12月任国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室副主任，2008年3月任国家发改委副主任，负责经济运行调节、产业协调、财政金融方面的工作，分管经济运行调节局、产业协调司、财政金融司。

在发改委副主任排名中，刘铁男的排位并不靠前。不过，他曾在振兴东北办担任过张国宝的副手。不过，刘在发改委内部也有一定威信。他话不多，行事谨慎；干实事，比较强势。

刘铁男在发改委任职期间，最主要的工作就是制定了一系列的产业政策，以及在2008年末主导制定了九个行业的产业振兴规划。与张国宝不同，刘铁男对于有关这些产业政策的质疑从不公开为自己辩护。“刘铁男行事很低调，不喜欢和媒体打交道。”在升任副主任后，刘铁男也开始逐步管理财政金融工作。比如，在渤海基金成立后，力推股权基金管理办法；推进上海国际金融中心的建设。

尽管刘铁男行事低调谨慎，但是善于协调。一位在发改委工作多年的人士向本刊记者表示，刘铁男在发改委多年，和企业打交道不少，练就其协调能力。刘铁男在担任发改委副主任期间，很重要的一个任务就是协调煤炭企业和电力企业的关系，在用电高峰时，要保障电力企业电煤的供应。

刘铁男升任发改委副主任伊始，由于2008年初雨雪冰冻、地震灾害导致电力设施损毁严重，再加上保奥运用电可靠性要求高，遇到了当年夏季电煤供应矛盾极度突出的局面。刘铁男当时四处调研，座谈，协调各种关系，电厂、煤炭企业、石油企业以及港口他都要去协调。煤电矛盾一直是个棘手的事情，这很考验协调能力。自2008年起，刘铁男开始主抓煤电油运工作，一直至今。刘铁男在担任发改委副主任期间，很重要的一项任务就是协调煤炭企业和电力企业的关系，尤其是在用电高峰时，要保障电力企业电煤的供应。可以说，煤、电、油、气、运衔接，是刘铁男涉足能源领域的开始，同时也足够作为其执掌能源局的资本。对电力和煤炭颇为熟悉的刘铁男曾多次表示，中国能源结构至少存在两个方面矛盾。一是我国火电比重大，核电、新能源比重低的问题，煤炭工业已难以支撑快速发展的火电能力；二是能源工业已难以支撑高耗能产业的过快增长。

刘铁男称，电煤之间的矛盾，表面上看是供需失衡，实质上是发展方式粗放、结构不合理、体制机制不完善等深层次矛盾在国内外新形势下的凸显和激化。他表示，要解决这些问题，需要远近结合，标本兼治，继续从增加有效供给、控制不合理需求、结构调整和理顺价格等方面采取措施。或许正是在这一棘手问题上表现出的领导能力，使得刘铁男最终脱颖而出，成为国家能源局局长的接班人。

对于这位新任中国能源掌舵人来说，摆在眼前的中国能源担子并不轻松。最近几年间，在中国能源价格改革、推动电力体制改革、打破垄断、推进新能源发电的商业利用方面，能源主管部门一直是舆论关注的焦点。分析认为，由于本身职责所限，国家能源局难以在价格、市场化改革等方面有大作为。但从长远看，如何在这些方面获得突破对能源局来说尤为重要。

新一任的能源局局长面临诸多任务。一是2020年我国非化石能源占一次能源消费总量比重达到15%；二是2020年我国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。此外，新一任能源局局长上任后还面临着另一个挑战，现行能源管理体制职能分散、权力交叉。中石油、中石化、国家电网、五大电企等央企均与能源局平级，再加上其他部委的参与，作为副部级单位，国家能源局权力空间不足，没有改革决策权，只有建议权。这种局面已经不能够适应中国经济进一步发展对能源业的要求。接力棒传至继任者刘铁男手中，能源改革难题能否终结，拭目以待。

张国宝曾公开表示，国家能源局并不谋求定价权，其职责是负责拟定和组织实施能源行业规划、产业政策和标准，并承担国家能源委员会办公室的工作。

但是国家能源局工作开展极其“不顺”，“名义权力”和“实际权力”存在偏差。在2009年年初全国能源工作会议上，张国宝提到，国家能源局要掌管全国能源工作面临五个困难，包括缺乏实施行业管理的手段和资源。他举例说，煤炭行业管理的五个许可证没有一个在国家能源局；核电厂运行操控员考评在国家能源局，但发证在国家核安全局。中央层面，难以摆脱多头治理的顽疾；地方层面，触动地方利益的改革迟迟推不下去。

过去几年间，中国能源改革举步维艰；火电领域，由于煤电顶牛的长期存在，政府出手干预，改革的推进屡屡受挫；2008年，一场特大雨雪灾害也将中国脆弱的能源供应体系打回了原形。对于未来的能源改革，分析称，从刘铁男继续兼任国家发改委副主任一职来看，能源体制改革和价格改革，依然需要服从于经济运行大局。

根据国家能源局的三定方案，能源定价权被保留在国家发改委价格司，国家能源局不具有价格决策权，只能对价格问题提出自己的建议和意见。由于职能定位问题，能源局无法在价格改革等领域取得突破，将中国能源领域存在的问题都怪罪到能源局头上，是不公平的。能源局主要的任务还是保证能源供应。从保证能源供应、提高可再生能源比例上来看，能源局已经做得不错。

在能源局三定方案中，战略规划和法规成为国家能源局的主要工作指向。然而作为一个能源生产和消费大国，中国至今没有建立起一套能源法律体系。《能源法》自2006年开始酝酿，至今不见踪迹，《煤炭法》、《电力法》的修订迟迟无法跟进，《石油天然气法》还处在研究阶段，《核电管理条例》、《水电开发管理条例》等一系列政策法规依旧没有出台。

作为能源局第二任掌门人，发改委系统出身的刘铁男，能否为中国能源行业搭建起完整法律体系？以能源“十二五”规划为例，根据政府承诺，到2020年非化石能源的占比将达到15%，其中9%由水电完成。按照能源局的能源“十二五”规划，到2015年非化石能源的占比要完成11.4%，所以水电在“十二五”期间必须大规模上马。在1月6日的能源工作会议上，加快水电开发成为2011年能源局25项工作计划之一，要求全年水电新开通规模达到2000万千瓦以上。

然而水电开发一直饱受争议，由于涉及到移民、生态保护和环境污染等因素，在“十一五”期间基本没有新项目审批，特别是2007年后大型水电站的核准一度停滞。2011年将大规模开禁水电，势必再次引来环保人士和有关部门的非议。如果处理不好，水电开发难以进行不说，到2020年非化石能源的占比将达到15%的目标也恐难完成。

此外，由于过去几年间，石油、电力、煤炭等传统能源行业越来越集中，垄断力量已经成为能源体制改革和价格改革进一步推进的主要障碍之一。刘铁男接手能源局后，如何在这些行业中推动改革，将是其面临的重大考验。而对于太阳能、风电等新能源领域，如何协调已经崛起的民营企业和原有的国家队利益，也是一大难点。

打破垄断、提高新能源比例，都是解决能源供应，改善能源利用结构的重要手段。专家称，刘铁男在位期间如果能成功将能源局升格为能源部，无论是对于能源局还是整个中国能源体制来说，都是重大贡献。

外界把成立“能源部”作为理顺能源管理体制的最大依托，这也将是能源局下一步最大的悬念。2010年1月27日，由国务院总理温家宝、副总理李克强分任正副主任的国家能源委员会成立。但是，能源委只是一个协调机构而非职能部门，能源领域的一些深层次矛盾难从根本上解决。

在地方，能源管理体制亦分散无序。以煤炭为例，山西将煤炭工业局升级为煤炭工业厅，重庆重新组建煤炭工业局，河南、吉林、贵州、云南、宁夏等5省(区)撤销了煤炭管理机构，将职能分到工业和信息化部门和安全生产监管部门；更多省份将煤炭管理职能分散在工信、发改委、安监等系统内。一位地方煤炭企业负责人说，2009年企业收到500份由不同部门下发的“安全管理文件”；国资委、发改委、国税、地税、安监局、工商、地矿局、国土资源、质检等多个部门均对煤炭企业有监管权。

有鉴于此，有改良派学者再次呼吁成立能源部，放权给能源局，将定价权、市场准入、项目审批等职能划给能源局；强化原本分散的职能，加强石油、天然气和电力这几大垄断行业的监管。

2011年政策扫描：

◆继续推进煤矿企业兼并重组和关闭整顿小煤矿，鼓励煤、电、运一体化发展和煤炭企业强强联合

◆加快推进江苏、大连、山东、珠海、宁波5个LNG接收站建设，把天然气储气库、LNG接收站与全国天然气骨干管网互通互联

◆在北京、天津等地开展电网智能化试点，在上海、深圳等城市建设电动汽车配套充电设施

◆严控在东部沿海地区新、扩建燃煤电站。继续开展“上大压小”工作

◆争取开通建设红沿河二期、田湾二期等项目，保持新开工核电机组9台左右

◆加快开发水电，全年水电新开工规模达到2000万千瓦以上

◆继续建设大型风电基地，争取并网风机累计达到5500万千瓦

◆积极推进能源法、煤炭法(修订)的审查修改，抓紧核电、国家石油储备和天然气基础设施管理立法；研究修改电力法，制定实施可再生能源配额管理办法