期待能源管理与能源立法走出困境

作为世界第一大能源生产国和消费国，中国面临着最为复杂的能源形势和严峻的能源安全问题。然而“深陷困境”是我们对中国能源管理体制和能源法律体系建构的深深忧虑。能源管理体制与能源法律体系尚未形成框架，仍未能走出“结构性缺陷”，较“基本成熟”尚有较长距离。“能源十二五规划”和《能源法》至今未出台就充分说明了这个问题。由于能源安全问题日益突出，业界呼唤国家加快能源立法和能源体制改革进程，但总体看来进展十分缓慢。

当前能源一系列问题的存在，与我国没有“能源法”和能源法律法规不完善密切相关。2005年底，国家即启动了《能源法》的立法工作。2007年12月，能源法（征求意见稿）发布并征求各界意见。2008年底，《能源法》（草案）正式提交国务院。时至2012年，《能源法》仍然“千呼万唤不出来”。相比其他领域的立法工作来说，出台《能源法》仍然有很大困难和阻力。今天，我国《能源法》八年未出，《石油天然气法》《原子能法》仍然缺失，已有的《煤炭法》《电力法》修订未果。主干缺失，枝叶不茂，这就是中国能源法律体系的现状。主要表现在以下四个方面：一是体系问题。起龙头作用的能源基本法缺失；子体系不完整，石油、天然气、原子能等领域的能源法律至今缺位；缺少能源公共事业法。现有能源立法主要调整的是能源的开发、利用等行为，而对能源产品的销售和服务缺少规范。二是内容问题。部分能源法律法规与改革方向和W T O规则体系中的能源规则不相适应；已经制定的能源专门法律亟待修订；还存在诸多立法空白。三是法规不配套。现行的几部能源法律规定均比较原则。一些法律明确规定要制定的行政法规，长期不能出台。四是法规之间不够协调。

能源法与其它相关法律之间存在着不一致甚至冲突等问题；能源法律与能源政策的协调配合也存在问题，如过分倚重政策而轻视法律，一些政策与能源资源的合理开发、有效保护和节约优先等价值取向不一致，且随意性较大等等。因此，健全和完善我国能源法律体系，任务十分紧迫。

能源是个大领域，涉及煤炭、石油、天然气、新能源及可再生能源等多个行业。不同的行业处于不同的发展阶段，分别面临不同的市场环境和产业发展状况。每个行业的市场主体不同，也存在着不同的问题和矛盾。目前，我国已有的煤炭、电力、可再生能源等领域出台了多部单行法律法规。这些专门性法律在其具体领域发挥着重要作用，但专门的能源法还不能满足我国在复杂能源环境中的需要。有关能源的综合性问题、战略性问题和其他重大制度问题需要一部能源领域的综合性法律《能源法》来解决。

我国能源管理体制也明显存在着“九龙治水”现象，管理部门多，协调难度大。由于能源领域行业多、生产链条长，在管理体制方面还存在着多头管理、政出多门的问题，且部门之间仍存在着职能交叉和重叠的矛盾。这也导致了煤炭、电力、石油等行业管理效率低、宏观调控乏力。这个问题不是各个单行法律法规能够解决的，需要国家通过统一的能源立法明确规定能源管理体制，清晰划分部门之间的职能界限。

能源领域涉及利益关系复杂。能源工作既关系经济和社会发展，又关系到民生福祉，其利益关系几乎涉及社会生活的方方面面，如财税、金融、价格等政策的梳理和协调就是一个涉及多方利益的艰难博弈。如何解决好这些问题？需要大智慧和顶层设计。靠什么？靠改革，立法先行。