应组建能源部，成立国家煤炭工业总局

煤炭等化石能源是世界绝大多数国家经济发展所需的基础能源，中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，2010年原煤产量和消费量分别占全球的48.3%和48.2%。按预测，“十二五”期间煤炭总量将继续保持增长的势头。“十二五”时期，是煤炭工业提高科学化发展水平，加大结构调整力度，转变煤炭经济发展方式的关键时期。“十二五”期间，煤炭工业发展面临着四大的风险和挑战。

首先，煤炭资源的保障减弱，供应难度加大。从煤炭资源勘探出的储量占预测资源量的1/4，我们经常讲我们国家煤炭储量有几万亿，但真正探明的只有1/4，目前可供建井的资源严重不足。

其次，从煤炭生产布局来看，煤炭资源越来越向晋陕蒙三个地区集中，去年三地煤炭产量占全国煤炭产量57%，今年上半年三地煤炭产量占全国产量近59.4%。同时从煤炭供应资源来看，过去中部和东部一些省区象安徽、河南等煤炭输出省现在都变为煤炭输入省，区域市场调节难度加大，西部煤炭产量比重过高，运输压力加大，为全国煤炭长期稳定供应带来新的挑战。结构不合理的问题依然突出，目前全国30万吨以下的小型煤矿还有1.2万处，占煤矿总数的80%以上。调整产业结构面临着布局趋同、非煤产业发展质量不高等问题，尤其是煤化工产业的表现最为明显。目前，有相当一部分大型煤炭企业非煤产业的比重超过了80%，但80%以上的利润还是来自煤炭产业，调整产业结构存在着人才、技术和市场等多方面的制约。

第三，生产环境的约束加大，2010年煤炭在我国一次能源的生产和消费比重分别是76.8%和70.9%，我国的煤炭产量占世界煤炭产量的生产量和消费量分别是48.3%和48.6%，煤炭消费总量增加应对气候变化的压力加大。特别是煤炭资源的开发快速向西部生态环境脆弱地区转移，富煤地区的环境承载能力面临着严峻的挑战。

第四，转变发展方式的任务依然艰巨。在旺盛的煤炭市场需求拉动下，煤炭企业的发展仍然保持了扩大规模，以规模求效益的惯性思维，煤炭企业经济效益的增长相当一部分仍然来源于产量的增加、价格的上扬，发展方式的根本性改变还有大量的工作要做。

在这样的情况下，煤炭行业要继续坚持以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，以提升煤炭工业发展的科学化水平为目标，主要将做好以下几个方面的工作：首先，要建设大型煤炭基地，培育大型企业集团，高标准、高水平的建设国家规划的十四个大型煤炭生产基地。最重要形成十个亿吨级的、十个五千万吨级的特大煤炭企业，这部分特大煤炭企业的产量要占全国煤炭产量的60%以上；其次，要推进煤炭产业的科技进步，提高自主创新能力，要加快煤炭大型装备制造和关键技术的攻关，提高国产化水平，推动安全矿井和大型现代化煤矿的建设，全国煤矿的采掘机械化程度要达到75%以上，大型煤炭企业科技贡献率要达到45%以上；三是要建设大型现代化煤矿，提高单井规模，力争将全国煤矿的数量减少到1万处以下，全国煤矿平均单井产量达到40万吨以上；四是要推行绿色开采，建设生态矿山，促进煤炭资源的开发、矿区生态资源保护和区域经济社会的协调发展；五是发展循环经济产业，提高资源的综合利用水平；六是要强化安全生产，提高煤矿的安全保障能力；七是推进煤炭的市场化改革，提高对外开放水平。要深化煤炭的市场化改革，促进煤炭上下游一体化发展，扩大对外开放水平，使企业“走出去”的战略稳步推进；八是建设和谐矿区，提高职工的生活质量。要关注矿区的民生，加快煤矿的棚户区改造，提升煤矿井下作业的环境，使和谐矿区建设取得进展。总之，“十二五”期间，我国拥有总量增长、科技创新、结构优化、政策支持和运输缓解的机遇，却也同时面临着结构性过剩压力增大、安全生产与生态环境的压力增大、生产力总体水平低和行业管理弱化等挑战。面对这些机遇和挑战，我们建议，煤炭行业应采取以下措施：①进一步理顺煤炭管理体制，切实加强煤炭行业管理。在国家层面，需要建立统一、精简效能和权威的行业管理体制，组建能源部，成立国家煤炭工业总局。在地方政府机构改革中，根据各产煤省的不同情况设置不同形式的煤炭管理机构，配置必要的人员，加强行业管理和协调。设立或恢复专门的煤炭管理机构，配置专门的煤炭管理人员，明确其对煤炭行业标准、发展规划、科技进步、生产安全等承担管理职能。

②站在煤炭工业发展战略高度，努力提升煤炭工业科学化发展水平。提升煤炭工业发展科学化水平，就是要以转变发展方式、加大煤炭工业结构调整为主线，建设大型煤炭基地，组建大型煤炭企业集团；推进煤炭科技进步，提高自主创新能力；建设大型现代化煤矿和安全高效矿井，淘汰落后产能；推行绿色开采，建设生态矿山；强化安全生产，提高煤矿安全保障能力；推进煤炭市场化改革，提高对外开放水平；构建资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少、健康可持续发展的新型煤炭工业体系。

③切实加强煤炭需求侧管理，控制煤炭消费总量。认真贯彻落实并积极推动国务院办公厅转发环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见》的要求，认真开展区域煤炭消费总量控制试点工作，设置区域煤炭消费量上限。

切实加强煤炭需求侧管理，加大结构调整力度，减少高耗能产业比重。按照“控制东部、稳定中部、加快西部”的思路，尽快形成我国煤炭资源梯级开发利用格局。

④推进煤炭基础理论与关键技术研究，努力提高煤炭生产力总体水平。加强煤炭基础理论研究，对煤炭科学研究机构的煤炭基础理论研究继续在人员编制、科研经费等方面给予支持。重点加强煤矿围岩支护与相互作用机理、煤与瓦斯突出机理、冲击地压和千米深井建设、开采动力现象等基础理论研究。鼓励大型煤炭企业与高等院校、研究机构共同组织开展技术攻关和新技术推广。重点推广煤矿充填开采、保水开采、煤矿热能转换系统等绿色开采技术，瓦斯预抽羽状孔施工技术和深部矿井热害防治等技术。支持开展煤炭机械装备研发，加快推进煤机装备国产化。

⑤关注矿区民生，促进矿区经济社会和谐发展。

加大中央财政对煤矿棚户区改造资金补助力度，提高出资比例，增加省、市级地方政府配套资金比例，推进煤矿棚户区改造工程进度，允许企业棚户区改造工程费用进入成本，税前列支，支持煤炭企业加快矿区棚户区改造工程建设。继续实行煤矿关闭破产政策，妥善安置煤矿富余人员。

允许煤炭企业从煤矿生产成本中按一定比例提取转产发展资金或关闭破产清算专项费用，专项用于资源枯竭煤矿接续矿井建设、转产项目投资、职工再就业培训、分离企业生活服务单位、企业破产清算和职工内部退养等各种费用。加强煤矿尘肺病防治监管监察，组织开展尘肺病防治技术攻关，加大对煤矿尘肺病基金会的捐助力度，建立煤矿强制性尘肺病筛查与鉴定制度，将尘肺病灌洗手术纳入《工伤保险诊疗项目目录》，并享受国家相关政策优惠。

中国煤炭工业协会将充分发挥桥梁和纽带的作用，致力于推进煤炭行业的改革和发展，努力构建资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少、健康可持续发展的新型煤炭工业体系，提升煤炭工业发展的科学化水平，为全面建设小康社会、保障国家的能源安全稳定供应做出不懈的努力。

附属阅读：未来50年中国煤炭产业格局通过组织煤炭、电力、冶金、化工、建材、铁路、环保等各有关方面的专家，对中国煤炭工业可持续发展以及未来50年供应能力进行了研究，发现未来20～50年中国的煤炭产业发展趋势、开发格局、运输格局都将发生重大变化，并将对中国经济社会的发展产生重要影响。

未来20～50年，东部地区因资源枯竭煤炭产量将大幅度下降，中部压力加大煤炭是中国的主体能源，是2050年以前国家能源安全的基础。2010年，全国原煤产量完成32.4亿吨，同比增长8.9%；2015年有可能超过38亿吨，2030年可能超过50亿吨。

十一五期间，根据中国煤炭资源赋存和消费区域分布，把全国划分为三个区带，一是东部煤炭调入区带，包括华东、京津冀、中南、东北（含内蒙古东部）4个规划区；二是中部煤炭调出区带，包括晋陕蒙宁规划区；三是西部煤炭自给区带，包括西南和新疆青藏两个规划区。这三个区带，分别占全国煤炭产量的17.2%、46.2%、36.6%。

随着中国工业化和城镇化步伐加快，未来几十年中国能源需求仍将持续增长。尽管优化能源结构是中国能源发展的战略方向，但在重大能源技术变革和新的主体能源出现之前，中国以煤为主的能源结构在今后相当长的时期内将难以根本改变。据美国能源部能源信息管理署（E I A）预测，到2030年，全球煤炭消费量年均增长速度为2.2%，将达到100亿吨，其中中国45亿吨。充分考虑除煤炭外的其他一次能源（含新能源）供给能力的增长及节能等因素，预测2030年中国煤炭需求量将达到50亿吨，其中电力需求34亿吨，钢铁4.5亿吨，建材3.5亿吨，化工5.5亿吨，其他2.5亿吨。2050年需求将在2030年的基础上有所增加。在这期间，东中西三大煤炭区带供需状况将发生深刻变化。

东部调入区带未来供应能力呈快速下降趋势东部调入区带预测资源最大储量约为0.8万亿吨，占全国的14.4%。现已查明保有资源储量1420亿吨，占全国的13.6%。该区带是中国的经济发达地区和煤炭消费重心，煤炭资源开发时间长，强度大，特别是上世纪80年代以来，国家采取“加大东部开发强度，东部掩护西部”的煤炭开发战略，东部地区煤炭资源长期处于超强度开采状态，许多矿区服务年限由原本设计的70～80年缩短到不足40年。有的矿井的开采深度超过1500米，成为全球最深的矿井，岩石温度高、瓦斯大、冲击地压严重。目前东部地区的绝大多数煤田已经充分开发，查明的保有资源储量利用率近70%，比全国平均水平高30个百分点。东部地区尚未查明的预测资源量除内蒙古东部外，多为零星区块，村庄占压，且埋藏较深，多数难以单独建井。东部调入区带现有煤矿生产能力8.5亿吨，占全国的37.6%。由于该区带超强度开采导致提前进入衰老报废期，2006～2050年，现有煤矿报废关闭的生产能力达7.1亿吨，占现有生产能力的83.5%。综合考虑内蒙古东部褐煤大规模开发和东部尚未利用的保有储量、尚未探明资源量的可新增开发规模，预测2030年、2050年东部调入区带的煤炭供应能力将分别下降到7亿吨、5亿吨，届时分别占全国的17.9%、12.8%。到2030年前后，广东、浙江、北京、福建、湖北、湖南、江西、广西等8个省（区）将陆续退出煤炭生产领域。

中部调出区带作为中国煤炭补给基地的地位进一步增强中部调出区带煤炭资源丰富。预测资源总量2.65万亿吨，占全国的47.6%。截止2005年底，已查明保有资源储量6960亿吨，占全国的66.7%，其中，已占用2460亿吨，尚未利用4500亿吨。该区带煤炭资源赋存条件好，适宜建设大型、特大型安全高效煤矿，是中国煤炭的主要生产区和调出区，对满足全国煤炭供应、调节市场起着主导作用。特别是随着东部地区煤炭资源日趋衰竭，供需缺口越来越大，将主要由中部区带补给。

西部自给区带仍以满足区内需求为主西部自给区带煤炭资源丰富。预测资源总量2.47万亿吨，占全国的44.3%；截止2005年底，已查明保有资源储量2050亿吨，占全国的19.7%，其中，已占用750亿吨，尚未利用1300亿吨。特别是新疆，煤炭资源极其丰富，预测资源量1.9万多亿吨，占全国的34%，是中国最重要的能源后备基地。

从资源条件来看，该区带的新疆、贵州、云南煤炭产能增长潜力大。由于新疆远离煤炭消费中心，在高级煤化工、特高压输电等关键技术取得重大突破前，未来几十年新疆煤炭生产仍以满足区内需求为主。贵州和云南是中国南方地区煤炭资源最富集省份，资源量占南方地区的80%，是未来南方地区的新增产能地，但由于受煤炭赋存和开采技术限制，建设大型和特大型矿井受到很大制约。综合考虑市场、运输、开采条件等因素，该区带2030年、2050年的煤炭生产能力分别为6亿吨、8亿吨，其中新疆分别为2亿吨、4亿吨。

供需格局的变化对煤炭工业和经济社会发展将产生重大影响随着中国煤炭开发重心进一步西移，东部地区快速衰竭和越来越大的供需缺口，以及严峻的生态形势，将对未来中国煤炭的供应、运输、区域产业结构乃至整个经济社会的发展产生重要影响。主要表现有以下几个方面：未来中国煤炭综合供应能力不能满足需求太行山以西煤炭资源富集区气候干旱少雨，土地荒漠化严重，泥石流、滑坡等地质灾害频繁，植被覆盖率低，生态环境十分脆弱。随着未来该地区煤炭生产规模的不断扩大，煤炭开采对生态环境的破坏将日益严重。特别是未来集中全国60%以上煤炭生产能力的晋陕蒙宁地区，生态环境制约将更加突出。

经研究分析，生态环境是影响晋陕蒙宁地区煤炭开发的硬约束因素。受此影响，该地区的年煤炭最大开采规模仅为22亿吨左右（煤炭资源可供开发的规模在35亿吨以上）。因资源逐步枯竭致使东部调入区带煤炭生产能力将由2005年的8.5亿吨下降到到2030年的7亿吨和2050年的5亿吨；主要受市场、运输、开采条件等因素制约，西部自给区带2030年、2050年煤炭供应能力分别为6亿吨、8亿吨。就是说，未来中国综合煤炭供应能力在35亿吨左右。而届时中国的煤炭需求量将达到39亿吨，供需缺口达4亿吨。

北煤南运和西煤东调的压力进一步加剧据测算，到2030年，全国需要煤炭铁路运力达到30亿吨以上，其中晋陕蒙宁地区需要达到15亿吨以上，分别比2005年增加20亿吨、10亿吨以上。

到2030年，预测东部地区煤炭净调入量将达到16亿吨，比2005年增加9亿多吨，其中，内陆省区江西、河南、湖北、湖南4个省区煤炭净调入量将由2005年的0.3亿吨增加到3亿吨。另外，西南地区将由目前的煤炭净调出区变为净调入区，届时煤炭净调入量在0.5亿吨左右。随着东部地区煤炭供需缺口的进一步加大，特别是内陆省区（包括四川、重庆）煤炭净调入量的大幅度增加，中国煤炭铁路运输格局将发生较大变化，“北煤南运”和“西煤东调”的压力进一步加剧。

东部地区煤炭企业转产和职工安置压力巨大目前东部地区煤炭行业从业人员达300多万人，约占全国煤矿工人的55%，职工家属近1000万人，共有煤炭企业6400多家，约占全国的45%，与煤炭直接相关产业的从业人员达3000多万人。2006～2030年，因资源枯竭自然衰老报废的生产能力达6 . 5亿吨，占现有生产能力的77%。到2030年，东部地区由于矿井报废将导致约5500个煤炭企业关闭，约占现有煤炭企业个数的85%。到2030年，特别是2020年以后，东部地区的矿区和因煤而兴的城市的转产、职工安置压力巨大，并将对该地区的产业结构乃至经济发展和社会稳定产生重大影响。

及早谋划，对中国的煤炭开发格局进行重大调整煤炭是中国的基础能源。煤炭稳，则能源稳。

对今后20-50年煤炭格局发生的重大变化，应及早谋划，按照科学发展、和谐发展的要求，制定新的煤炭开发战略，以确保煤炭工业稳定健康可持续发展，确保煤炭对国民经济发展的支撑作用。

制定今后20-50年的煤炭开发战略。

根据中国煤炭资源分布、开发和消费格局，今后20-50年，中国煤炭开发战略应由“加大东部开发强度，东部掩护西部”，调整为“稳定东部，大力开发中部，适度开发西部，积极开发国外煤炭资源”。

稳定东部，就是东部煤炭生产稳定在已达到的水平，不允许继续超强度开采，减缓衰减速度，争取延长稳定期；同时开发属于东部区带的内蒙古东部褐煤，建设煤电基地，向华北送电；适度开发西部，就是新疆青海在满足区内需要的基础上，重点发展煤化工和煤电，煤炭部分外运；云贵两省煤炭资源丰富，靠近中南，水火相济，火电送粤桂，煤可援川渝；积极开发国外煤炭资源，就是抓住中国与周边国家、非洲国家及煤炭资源丰富的有关国家友好合作的有利时机，采用兼并、收购、合作等方式控制和开发国外优质煤炭资源，弥补国内不足，主要供应东部煤炭消费区，减轻国内煤炭开发、运输和环境压力。

煤炭开发战略必须按照科学发展观要求，做到煤炭开发与资源环境相协调，资源整合与大基地建设为重点，输电与运煤相配合，依靠科技、促进升级，深度加工、洁净利用，强化管理、保障安全，发展循环经济，提高经济和社会效益。

加大中部调出区带资源勘探力度。

中部调出区带尚未利用的4500亿吨保有资源储量中，由于地质勘探程度不够，精查储量不足600亿吨。据预测，2030年该区带新开工煤矿建设规模达20亿吨，为满足煤炭建设需要，共需精查储量3600亿吨，缺口3000亿吨。为保障煤炭资源对煤炭生产开发的稳定接续，必须加大对晋陕蒙宁地区煤炭资源的勘探力度，增加精查储量。同时，建议国家加大对中西部地区基础地质勘探的投入，安排基础地质勘探资金，专项用于完成大型煤田的找煤、普查和必要的详查，提高勘查程度，增加后备资源量，适应煤炭开发的需要。

抓紧晋陕蒙宁地区煤炭运输通道建设。

据预测， 到2 0 3 0年，晋陕蒙宁地区需新增煤炭铁路外运能力10亿多吨，相当于目前4 条大秦铁路的运力。一是要加快现有干线的扩能改造，主要包括加快建设客运专线，合理分流现有铁路客运列车，大幅度提高现有干线煤炭外运能力以及实施大秦线、朔黄线扩能及集疏运系统配套改造；二是尽快开工建设晋陕蒙宁地区直达沿海港口的煤炭运输第三通道（丰镇～曹妃甸）、第四通道（晋东南～日照）以及到烟台（龙口）、连云港的运输通道的前期准备工作；三是对西南地区运煤通道进行改造，并增加广东、广西、云南进口煤炭的港口、口岸的运力。

加大国外煤炭资源的开发力度。

考虑中国煤炭资源的可供量、国内需求持续增长和煤炭开采所带来的一系列负面影响，加大国外煤炭资源开发力度对减轻国内运输压力和煤炭开采造成的生态环境破坏具有重要意义。中国应抓住当前国际煤炭工业快速发展，特别是周边和非洲国家发展煤炭工业的机遇，加快实施“走出去”开发国外煤炭资源战略步伐。鼓励国内大型企业集团，到国外勘探、开发煤炭资源，通过收购、兼并等方式控制国外优质煤炭资源，建立经济、安全、稳定的国外煤炭生产基地，提高中国煤炭保障水平。政府相关部门应制定“走出去”煤炭开发规划，引导企业到国外开发煤炭资源。

完善境外投资促进和保障体系，加强对境外投资的统筹协调、风险管理和海外国有资产监管，提高境外投资的安全、质量和效益。