构筑中国环境经济政策新体系

今年，“环境”是无可争议的关键词。太湖等地此起彼伏爆发的蓝藻等水污染危机将20年传统工业化积累的环境问题逼到了危险的临界点；厦门PX事件与北京六里屯事件则显示了公众参与环境事务的迫切需求；甘肃徽县铅中毒与湖南岳阳砷排放表明环境问题已严重威胁到人民群众的健康；全球变暖和碳排放又给中国带来越来越大的国际压力。以此为始，“环境”正式进入了中国政治、经济、社会生活的核心，这比我们当初预料的早得多。

有人说，环境污染是任何一个致力于现代化的国家所必须付出的代价；也有人说，环境保护是一个后现代的命题，即富裕国度富裕民众“吃饱了”以后所提出的更高生活质量需求。我本来也同意这一观点。但严酷的现实告诉我们，如果学西方那种“吃法”，中国还没“吃饱”时就要为吃的是什么而付帐。中国付不起污染的代价，是因为中国的人均资源少、环境容量小，走不成西方发达国家先污染后治理的传统工业化发展的路子；还因为这些发达国家早已制订好了有利于他们的各项国际规则，使中国的污染成本不能像他们当初那样转移出去，只能自己硬扛着；更是因为中国走的是社会主义而非资本主义，更非帝国主义，我们不仅需要对自己的人民，也对世界人民负责。这就两难了。其实也不是没招，反过来看，解决中国的环境问题也为中国制度的各项变革提供了突破口与试验田。因为我们所面临的环境问题，既是一个经济问题，又是一个社会问题，既是一个工业化议题，又是一个后工业化议题，既是一个公共性问题，又是事关政治文明、精神文明和生态文明大局的问题。一句话，环境问题几乎囊括了我们这个时代，这个国家，这个民族前进中所遇到的思想文化、战略决策、体制机制变革的绝大部分信息，是一个转型社会的缩影。

一、科学发展观需要环境经济政策

一个大国发展需要有个魂，这中央给我们了，科学发展观就是魂；有了魂就需要有个方向，这便是可持续发展战略，现正在重新制订与调整；有了方向就需要有行动机制去完成，这便是以科学发展观为指导对现行的法律与体制进行变革；而支撑这一变革，支持这一理念的成功的，便是环境经济政策体系。这是我此次谈的重点。

2004年以来，在科学发展观的指导下，中国采取了一系列给过热经济降温的举措，但不少地方政府在强烈的经济扩张冲动和以GDP论英雄的“指挥棒”下，在因单纯GDP增长而带来的一系列“升官发财”的示范效应下，嘴上喊着落实科学发展观，实际上仍在争规模、抢资金、比盘子、上项目，其结局是粗放式经济发展模式带来的生态环境破坏触目惊心。2006年中国GDP约占世界的5.5%，但同时却消耗了全世界15%的煤、30%的钢、54%的水泥。2006年，全国废水排放总量537亿吨，比2001年增长24%。化学需氧量排放居世界第一位，二氧化硫排放量居世界第一，三分之一国土面积被酸雨覆盖。与此同时，二氧化碳排放居世界第二，马上将成为第一。2006年的全国节能减排目标没有实现。从2007年上半年看，节能减排面临的形势依然十分严峻。上半年，工业增加值同比增长18.5%，是近几年同期最高的，高耗能、高污染行业继续快速增长。而对长期积累的环境问题日益显露，突发环境事件不断发生，环境违法行为依然突出，引起我们深刻的反省。到底是政府监管失灵了？还是市场调节失灵了？为什么怎么挡也挡不住？

我到环保总局四年来，干的主要是“政府监管”的活儿，运用的主要是行政手段，比如被大家称作“环评风暴”的四次大范围执法。在这方面，影响最大的就是“限批”。例如“区域限批”、“行业限批”、“流域限批”。这些手段虽然在现有的法规制度框架内作了最大限度的创新，但毕竟是行政手段，虽然在短时间内立竿见影，但就长期而言，这类行政手段效果就十分有限了。总体上，中央政府对环境监管的成效是有限的。我们还处在工业化初级阶段，经济发展是首要任务。30年来中国的改革历程，从一定程度上说是一个从中央向地方“放权让利”的过程，通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的改革模式，被认为是造就中国经济繁荣的重要因素之一。在目前生产环节征税为主的传统财税制度下，特别是1994年分税制改革以来，地方税收主要靠GDP增长。地方政府在财政压力下有可能采取两种态度，要么依靠自主创新积极“开源节流”，要么简单地依赖资源优势“杀鸡取卵”。而后者显然费时少、见效快。所以说，中央地方分权以及地方之间的破坏性竞争，是引发环境问题的主因之一。因此，现在的环境问题除了环境指标的考核问责制度未到位外，从经济上讲，还缺乏一套激励各级政府长期有效地配置环境资源的奖惩机制。要形成这个机制，就得有政策支撑。温家宝总理专门谈过解决环境问题必须实现“历史性转变”，即“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。这句话的核心在“综合”二字。按照我的理解，这“必要的行政办法”指得便是“区域限批”这类手段，而经济手段则指的是全新的环境经济政策体系。

什么是环境经济政策？是指按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。它可以充分利用企业环境成本内部化与排污权市场交易等一系列经济杠杆，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护和可持续利用资源环境的激励约束机制。与传统的行政手段相比，环境经济政策具有促进环保新技术和产品开发、降低环境治理成本、增强市场竞争力、增加财政收入、减少行政监控成本等优点。

根据控制对象的不同，环境经济政策包括：控制污染的经济政策，如排污收费；用于环境基础设施的政策，如污水和垃圾处理收费；保护生态环境的政策，如生态补偿和区域公平。根据政策类型分，环境经济政策又包括：市场创建手段，如排污交易；环境税费政策，如环境税、排污收费、使用者收费等；资本市场手段，如绿色信贷、绿色保险等；当然还有补偿手段，如生态补偿。

鉴于中国至今仍是典型的城乡二元结构体制；鉴于世界上还没哪个发达国家是拖着如此巨大的农村人口进入现代化的；鉴于农村愈加严重的环境问题至今仍被忽视，环境经济政策根据这一国情还需分别研究。

环境经济政策体系之所以重要，是因为它是国际社会迄今为止，解决环境问题最有效、最能形成长期制度的办法。在社会主义市场经济体制下，作为宏观经济政策的重要组成部分，环境经济政策对科学发展观的具体实施至关重要。

二、环境经济政策在国外的实践

从发达国家的实践历程可以看出，建立和实施一套全方位、多领域、全局性的宏观环境经济政策，能以较低的成本达到有效控制污染的目的。

早在上世纪70年代初，典型的市场经济国家就积极应用环境经济手段来实现经济与环境的均衡发展，取得了许多成功经验。1972年世界经合组织（OECD）首次提出了“污染者负担原则”，在以后的二十多年中，西方发达国家对市场机制和财税政策进行了基于环境考虑的改革，因此形成了大量环境经济法规。

目前世界各国总结出来的环境经济政策手段主要分为两大类：第一类是基于新制度经济学观点，认为环境问题说到底还是市场产权界定不清，因此要明晰产权，包括所有权、使用权和开发权；建立环境产权市场，例如可交易的许可证制度、可交易的环境股票等等，这些通常被称为“科斯手段”。第二类是基于福利经济学观点，认为环境问题是环境外部性引起的，只要把环境代价转化为企业的内部成本，就可以迫使企业治理污染。这主要包括税收手段，包括污染税、产品税、出口税、进口税、税率差、资源税、免税；收费制度，包括排污费、使用者费、资源环境补偿费；罚款手段，包括违法罚款、违约罚款；金融手段，包括差别利率、软贷款、环境基金；财政手段，包括财政拨款、转移支付；资金赔偿，包括法律责任赔偿、资源环境损害责任赔偿、环境责任保险；证券与押金制度，包括环境行为证券、押金、股票。这一系列手段也被称为“庇古手段”。虽然看上去“招”不少，实则国际上真正成功实现了的只有环境税收、收费政策、超标排放罚款、绿色金融工具、财政补贴与补偿政策、污染排放交易等。

在环境税收方面，丹麦是欧盟第一个真正进行生态税收改革的国家。自1993年丹麦议会通过生态税收改革的决议以来，丹麦环境税制形成了以能源税为核心，包括水、垃圾、废水和尼龙袋等16种带有环境目的的税收。荷兰的环境税收制度种类更多，更详细，是世界上最早开征垃圾税的国家之一。在荷兰，环境税收还专门用于筹集环保资金，其收入现已占该国税收收入的14%，GDP的3.2%。美国的绿色税收制度覆盖面广、实用灵活，目前已形成了一套相对完善的环境税制体系。联邦和州两级政府都开征了不同程度的环境税，税种涉及能源、日常消费品和消费行为各个方面。综合来看，各国的环境经济政策都具有几个共性：

其一，各国的环境经济政策普遍体现为一种政府对经济间接的宏观调控。即以市场为基础，通过确定和改变市场规则来影响政策对象的经济利益。通过这种间接的宏观调控方式，把保护与改善环境的责任由政府转交到污染者手里，从而有助于调动污染者减少排污和技术创新的积极性。

其二，大家都越来越倾向于用经济杠杆来引导环境保护。根据“谁污染，谁治理；污染大，花钱多”的原则，政府主要利用税收、价格、信贷等经济手段来引导企业将污染成本内部化，从而达到事前自愿减少污染的目的，而不是事后再对污染进行治理。

其三，各国政府部门间在环境问题上的政策协调越来越紧密，都倾向一种混合的管理制度。即环境政策使得政府各部门相互隔离的传统政策领域之间，变成一种政策一体化的趋势，不同部门往往采用目标一致的经济手段。客观上便把经济手段与行政监管有效地结合起来。经济手段成为行政监管的有效补充。

其四，各国的环境政策逐步从“秋后算帐”向“全程监控”转变。这种转变使得某些类型的经济手段，如产品收费、注册管理费、清洁技术开发的补贴和押金制度等能够发挥更大的作用。这种转变趋势在最近几年尤为明显。

在中国，环境形势的严峻与市场化进程的逐步深入，为经济政策在环境管理中发挥更大作用创造了广阔空间。一方面，在巨大的人口、资源、环境压力下，我们不得不以巨大成本提前解决环境问题。另一方面，我们应比发达国家更迫切需要研究出台能使环境与经济双赢的环境经济政策。再一方面，发达国家现有的环境经济政策经验为我们提供了借鉴。这不是超前不超前的问题，而是来得及来不及，或是撑得住撑不住的问题。好在一些宏观经济部门，已越来越强调利用经济政策手段加强保护环境。环境经济政策一旦实施，将为中国实现经济发展和环境保护双赢产生重大作用，同时还将为提前解决环境问题而筹集到关键的资金。

在中国，目前治理环境仍主要靠行政干预，真正有效的环境经济手段很少，至今没有形成一个完整独立的政策体系。原因是底数不清。我们没有算两笔账；一笔是照目前高能耗、高污染的模式发展下去，也就是不实行环境经济政策，我们的发展空间还有多大，我们的增长还能坚持多久？第二笔是实行了环境经济政策体系后，我们的GDP增长速度要下降多少？增长模式转型的成本到底有多大？没有这两本账，决策起来就没有科学准确的依据。双赢的道路变成了两难的选择。但严峻的现实迫使我们只能边算边干，至少应立即开始研究探索；至少应立即对现行政策进行分析整合，以形成有中国特色的环境经济政策体系的初步框架。

三、如何建立环境经济政策体系

具体如何做？才是本文的核心。

1、绿色税收

环境税是一个十分重要的税种，作为保护环境控制污染的必要经济手段被广泛采用。如果宽泛的理解，环境税包括专项环境税、与环境相关的资源能源税、与环境相关的税收优惠、消除不利于环境的补贴政策和收费政策。严格来讲，环境税就是专门着眼于环境保护的直接经济税收手段。主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免的一种专项税收。

具体而言，国外的做法仍是“激励”与“惩罚”两类。一方面对于环境友好行为给予“胡萝卜”，实行税收优惠政策，如所得税、增值税、消费税的减免以及加速折旧等；另一方面针对环境不友好行为挥舞“大棒”，建立以污染排放量为依据的直接污染税，以间接污染为依据的产品环境税，以及针对水、气、固废等各种污染物为对象的环境税。环境税制度在欧盟国家得到大力推行，几乎所有欧盟成员国都不同程度地实施了环境税。

我们如果引进环境税，就可以实现税收增加、环境保护、社会公平的“三赢”格局。实行环境税，环境经济政策等于成功了三分之一。但开展环境税收是一项政策性较强、技术性综合、专业性复杂的工作，必须循序渐进。

首先，考虑清除那些不利于环境的相关补贴和税收优惠政策。这相当于盘活现有的政策存量。比如，按照国务院关于限制“两高一资”（高能耗、高污染、资源性）产品出口的原则，取消或降低这类产品的出口退税（率）。环保总局最近向财政部门提供了第一批“两高一资”化工产品的黑名单，我们还将提供第二批、第三批。这只要环保总局和各宏观经济管理部门达成共识，很快就可取得成效。

其次，提出融入型环境税改革方案。比如，当前我们应重点研究适合征收进出口关税、降低或者取消高污染产品的出口退税名录，提出有利于环境保护的企业所得税、消费税和资源税改革建议方案，并在有条件的情况下，出台体现环境保护要求的燃油税。

再次，引进独立型的环境税方案。当前环保总局正在考虑是否可以推动对生产重污染的产品征收环境污染税的问题。由于中国目前许多地区经济过热、生化工业发展速度过快，向重污染产品征收环境污染税，可以有效地降低重污染产业和产品的比重，促进企业产品的技术升级和更新换代，促进区域经济结构的战略调整。

今后条件成熟时，还可以联合财政部，开征污染排放税、一般环境税等税目，并在分析国际上二氧化碳减排政策和碳税实施经验的基础上，研究设计不同碳税政策，提出碳税方案建议。这部分研究设计工作相当于提出了新的政策增量，需协调各部门的综合利益，难度更大，但却是一个必须长期努力的方向。

2、环境收费

在我们构建新环境经济政策体系的过程中，对那些传统的环境收费政策仍应保留。国际经验表明，只有当排污收费水平超过污染者的实际治理费用时，即上缴给政府去治理的费用超过了企业自己治理的费用，才会真正起到激励作用。这就是说，中国目前的排污收费水平过低，不但不能对污染者产生压力，有时还会起到鼓励污染的副作用。

为此，我们要主动联合发改委，通过运用价格和收费手段，推动节能减排。一是推进资源价格改革，包括水、石油、天然气、煤炭、电力、供热、土地等的价格；二是落实污染者收费的政策，包括完善排污收费政策、提高污水处理费征收标准、运用价格手段促进电厂脱硫、推进垃圾处理收费制度等；三是促进资源回收利用，包括鼓励资源再利用、发展可再生能源、垃圾焚烧、生产使用再生水、抑制过度包装等等。

3、绿色资本市场

另一种针对高污染高能耗企业的惩罚性手段就是在资本市场上做文章。即通过直接或间接“斩断”资金链条，有效遏制企业的污染行为。这种方式由于大大增加了企业的融资成本，类似于对污染企业开征了间接污染税，而对资源配置效率的影响并不大。我认为，构建绿色资本市场甚至可能是当前全国环保工作的一个突破口，是一个可以直接遏制高污染高能耗企业资金扩张冲动的行之有效的政策手段。在这方面，国际上成功的经验很多。

一般而言，企业融资的途径主要分为两类：间接融资和直接融资。间接融资是指企业通过商业银行获得贷款；直接融资是指企业通过发行债券和股票进行融资。由此，对于污染企业的资金限制，也就是这两条融资渠道。

对间接融资渠道，要进行“绿色贷款”或“绿色政策性贷款”，就是由商业银行和政策性银行依据国家的环境经济政策和产业政策，对研发、生产治污设施，从事生态保护与建设，开发、利用新能源，从事循环经济生产、绿色制造和生态农业的企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性的低利率；而对污染生产和污染企业的新建项目投资贷款和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性的高利率。具体而言，一方面，我们环保部门应积极为银行部门提供相关项目的环境信息、整改情况，如提供环境违法行为或环保不达标的在建和已建项目的名单，防范银行为环境问题而形成新的呆坏帐。另一方面，人民银行和银监会应配合环保部门，引导各级金融机构按照环境经济政策和产业政策的要求，对国家禁止、淘汰、限制、鼓励等不同类型企业的授信区别对待。对没有环保部门批准的项目不提供任何形式的新增信贷，切实保障信贷安全。前不久，环保总局与银监会、人民银行共同发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险意见》，这应当成为绿色信贷的基础文件。

与间接融资渠道相比，直接融资渠道更是环境经济政策大有作为的领域。企业要从资本市场上获得资金，无论发行股票还是债券，为发行的资格和规模，都要通过证券监管部门。因此，环保总局可以联合证监会及其他宏观经济管理部门，结合规划环评，研究制定一套针对高污染、高能耗企业的，包括资本市场初始准入限制、后续资金限制和惩罚性退市等内容在内的审核和监管制度，从资金源头上遏制住这些企业的无序扩张。具体来说，凡没有严格执行环境影响评价和“三同时”制度、环保设施不配套、不能稳定达标排放、环境事故多、环境影响风险大的企业，要在上市融资和上市后的“增发和配股”等环节进行严格限制，甚至考虑实施“一票否决制”截断其资金链条，而对凡有利于环保和产业结构绿色升级的企业的上市融资进行鼓励，提供一切便利条件。

4、生态补偿政策

生态补偿政策是我最关注的领域之一。因为这项政策不仅是环境与经济的需要，更是政治与战略的需要。生态补偿机制是以改善或恢复生态功能为目的，以调整保护或破坏环境的相关利益者的利益分配关系为对象，具有经济激励作用的一种制度。生态补偿措施可以抑制环境被当成公共产品而廉价或无价地大量消费；可以激励全社会对生态系统保护的投资；可以体现社会公平，继而成为发达地区向欠发达地区转移财富的正当渠道；可以确保后代人平等享有与当代人同样环境权利；可以真正实现“环境共享、责任分担”原则。总之，生态补偿机制最能反映社会主义“再分配”手段的优越性和“公平”这个核心价值，也最能为中国可持续发展战略，例如主体功能区划与产业布局的重新调整奠定基础。

发达国家生态补偿政策的成功例子很多，主要分为以下几类：第一，利用性付费政策，即要求环境或资源使用者付费，体现“多利用多付费”原则的付费制度。第二，破坏性的赔偿政策，这是对破坏生态的行为人处以经济惩罚的制度。第三，保护性补偿政策，这是对具有重要生态服务价值的区域给予保护性投入的制度。第四，机会性补贴政策，这是对为了保护生态系统而放弃发展机会的当地居民予以经济补偿的制度。

在中国，虽然有待各部门进一步协调，才能形成完整的生态补偿政策体系，但现行的几类政策已与生态补偿有关。第一类在政策设计上，如生态公益林补偿金政策和退耕还林还草工程、天然林保护工程、退牧还草工程、水土保持收费政策、“三江源”生态保护工程等，明确含有生态补偿的目的。第二类可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用好，如矿产资源补偿费政策。第三类看似属资源补偿性的，但并不具有严格生态补偿含义的政策，如耕地占用补偿政策。第四类是政策设计上没有生态补偿性质，但实际上发挥了一定作用，今后将发挥最大作用的，那就是财政转移支付政策、扶贫政策、西部大开发政策、生态建设工程政策。有专家认为，生态补偿在经济学上很难严格定义，通常只能被称作环境财政转移支付政策，便是这个意思。

总体上看，中国仍缺乏明确的生态补偿政策概念，也没有统一的政策框架和实施规划。一句话，没有政策实施平台。由于现行的补偿政策具有明显的部门色彩，这对未来统一的政策框架的建立十分不利。很多良好的政策设计，都莫名其妙陷入分割体制中的部门权争之中。在这方面，我的经历使我感触最深。今后生态补偿政策的构建主要应该集中在构建基于水源地保护的流域生态补偿机制政策。选择典型流域开展饮用水水源地保护补偿、流域跨界污染控制补偿、跨流域及流域上下游水资源优化利用补偿、流域生态环境效益共建共享以及流域环境一体化管理保护补偿等试点，为建立典型生态补偿政策创造条件。

此外，针对起到“正外部性”作用的传统有机农业的恢复、节能环保建筑的农村社区，将造成面源污染的农村化肥等财政补贴转为“零排放”的生态补贴等等，研究形成一套符合“绿箱政策”的补偿方案。

同时，还应构建西部生态补偿政策。在现有的西部地区生态补偿政策基础上，提出建立西部地区生态补偿专项资金的政策方案，包括资金来源、资金使用与资金使用效果监督等。

特别需要指出的是，生态补偿机制的建立要注意中央和地方职责的界定。中央政府应重点解决重要生态功能区、矿产资源开发和跨界中型流域的生态补偿机制问题，重要生态功能区以国家自然保护区和水源涵养区为重点。而地方政府主要建立好城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界中型流域的补偿机制。

5、排污交易政策

排污权交易是利用市场手段实现环境保护目标和优化环境容量资源配置的一种环境经济政策。主要思想是在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像其他商品一样交易。其理论根据是“科斯定理”，即认为：在产权界定清晰的条件下，只要市场交易成本为零，无论初始产权配置状态如何，通过交易总可以达到资源的最优配置。从上世纪70年代开始，美国联邦环保局尝试将排污权交易应用于大气以及河流污染源的管理。而后，德国、澳大利亚、英国相继进行了排污权交易政策的实践。中国在90年代也进行了排污权交易的试点。这是目前环境经济政策新的热点，所以我在这里多谈一点。

排污权交易的实质是把稀缺的环境容量商品化、产权明晰化，使市场的资源配置效率在环境领域得到充分发挥。它最大的好处就是能够调动污染者与环境保护者合作的积极性，低成本的控制污染物排放。举个例子。中国2006年的二氧化硫排放总量为2588万吨，假如按照“节能减排”目标今年总量应该控制到2500万吨。如果是过去的老办法，用排污收费很有可能实现不了总量控制的目标；用行政命令限定排放量又可能使有的企业经济利益损失较大。依照排污权交易政策，我们可把这2500万吨控制目标转化为2500万吨的企业二氧化硫排污权，然后把这些份额通过无偿分配、有偿分配、拍卖等形式发到各个二氧化硫排污企业手中（例如火电厂、钢铁厂等等）。在严格控制总量，且只有排污权才能排污的情况下，企业最开始获得多少份额并不重要。他们会根据自身的治污成本、排污权市场价格的比较，通过市场买入和卖出最终持有符合他们利益的二氧化硫排污份额。因为不同企业控制二氧化硫排放的费用差别很大，那些治理污染成本低的企业，就愿意通过加大治污力度、卖出多余份额排污权来获益；那些治污成本比排污权市场价格高的企业，就有动力去购买排污权来节约成本。只要企业之间的治污成本存在差异，市场交易机会就存在。当所有市场机会都得到充分利用时，就是同等排污总量下企业经济利益最大化的时候。进一步，企业会发现他们在提高治污水平、改进治污技术方面有利可图，从而由一个消极的污染被监管者转变为一个积极的污染治理者。我们环保部门可以通过逐年压缩发放的二氧化硫排污权份额来达到“减排”目标。只要市场上排污权越少，价格就越贵，企业治理污染的动力就越大。在排污权市场这只“看不见的手”调节下，企业的逐利行为在有效实现环境目标的同时导致了总体利益最大化。

排污权交易政策还为公众参与提供了一个意想不到的有效途径，就是公众可以通过购买排污权来表达对环境质量的支付意愿。一些有实力的环保团体、NGO组织完全可以通过筹集资金，在排污权交易市场上购买排污权来达到环境保护的目的。假如2007年全国总共有2500万吨二氧化硫排污权份额，某个环保组织用筹集来的公益资金买下100万吨的排放份额使其不进入市场交易，就等于为全国二氧化硫减排作了100万吨实实在在的贡献。这样一来，政府、企业和社会公众在排污权交易这个平台上就拧成了一股环保的合力。

由于排污权的流动是靠市场力量实现的，避免对政府干预的依赖，也自然可以避免行政管理体制的局限性，对中国现行的环境管理体制会产生巨大变革。例如，我们目前体制在解决跨界污染问题方面比较低效，但只要允许排污权在区域间转让，两地间就可以通过市场交易自动实现权益的让渡和补偿，避免了一系列的行政纠纷。当然，排污权交易也给我们环保部门提出了更高的能力要求。排污权交易市场与一般的市场最大不同是它资源的初始分配是由政府来进行的，如果处理不好就等于是为行政权力提供了寻租的机会。所以我们必须得设计出一套精密的机制，形成一种科学、公正、公开的“阳光分配”。最重要的是我们得建立起一套垂直的、全国性的监测网络，改变地方各自为政的监测方式，为所有参与排污权交易的企业加装自动监测系统，及时公布排放信息让全社会来监督。我们环保执法部门一定要当好排污权交易市场上的“裁判”，没有排污权的企业坚决不准生产，只有10万吨排污权的企业就不准排11万吨；违规了就一定要“鸣哨”，严重的就“红牌罚下”。

6、绿色外贸政策

去年中国进出口总额世界排名第三，不仅对世界经济产生了重要影响，也对中国和世界的生态环境产生了重要影响。十一五期间确定的目标是将商品贸易额在2005年1422亿美元的基础上到2010年增加至2300亿美元，这将对环境意味着什么？那得看我们出口些什么，进口些什么。从构建资源节约、环境友好型社会，实现中国和平崛起的需要出发，中国的贸易政策应当及时进行相应的调整。

中国的对外贸易政策应从根本上改变单纯追求数量增长，忽视资源约束和环境容量的发展模式，改善贸易结构，平衡进出口贸易与国内外环境保护的利益关系。这首先得把好两道关，一个是出口关，严格限制能源产品、低附加值矿产品和野生生物资源的出口，并对此开征环境补偿费；逐步取消有关能源高耗、资源高耗、环境重污染产品的出口退税政策。另一个是进口关，强化废物进口监管，在保证环境安全的前提下，鼓励低环境污染的废旧钢铁和废旧有色金属进口；征收大排气量汽车进口和使用的环境税费；修改相关目录，尽快完善和细化废料标准，强化环境监管；同时积极推进国内的绿色标识，包括有机食品认证、绿色食品认证和可持续发展木材及木制品的认证等。我们在把好对外关口的同时也要练好内功，一方面是要构建防范环境风险法律法规体系。例如应该加快制定生物遗传资源保护法、生物安全法、危险化学品防治法、臭氧层保护条例、电子废物污染防治管理办法等，并发布外来入侵物种的黑名单。另一方面是要建立跨部门的工作机制。如在国内实施遗传资源获取与惠益分享的机制，采取世界通用的严格措施保护中国的遗传资源；同时加强有关部门的联合执法，依法惩处走私野生动植物，惩处走私木材与木制品，惩处走私废旧钢材、废旧电子电器产品等废旧物资，惩处走私、生产、销售、使用消耗臭氧层物质的违法行为。如果条件成熟，还应开展贸易政策的环境影响评价。在经济全球化、贸易自由化程度日益加深，环境和资源日益成为经济和贸易硬约束的形势下，适时提出政策调整方案，确保环境安全，减少贸易自由化带来的环境问题和环境风险，实现贸易和环境利益的协调统一。

总之，环保总局应加强与商务部、财政部的合作，争取尽快出台有关政策。为此，我们已向财政提供了取消出口退税的高耗能高污染的第一批化工产品名单；不久我们将提供第二批、第三批。

7、绿色保险政策

环境保险又叫生态保险，是在市场经济条件下，进行环境风险管理的一项基本手段。环境污染责任保险最主要的作用就是由保险公司来对污染受害者进行赔偿，被保险人可以避免巨额赔偿的风险，环境污染受害者又能够得到迅速、有效的救济。这种方法在发达国家已被广泛应用。比如，美国和大部分欧盟国家都在环境生态保险方面进行了许多有益的尝试。保险公司通过为重视环境责任风险管理的企业提供更低的保费等优惠条件，促使企业降低污染数量和程度；保险公司还会雇佣专业的环境专家，加强对被保险人环境风险的预防和控制，并监控被保险人的活动。据估计，2000年，美国环境责任险市场的需求超过10亿美元，保费规模将近12亿美元。

利用“保险”工具处理重大环境污染事故，有利于迅速应对环境突发事件，有利于及时向受害者提供经济补偿；有利于分散污染企业的环境风险；有利于发挥市场机制的监督作用；有利于减轻政府的财政负担，促进政府职能的转变。就此我们已与保监会达成合作协议，成立合作机制，展开联合调研，在有条件的地区和环境危险程度高、社会影响大的行业，共同开展保险试点。并就环保领域的保险对象、责任范围、赔付标准以及国外情况等重大课题进行研究。同时联合推进在环保领域的环境风险责任强制保险的立法。

在根本上，中国的环境经济政策体系的建立和完善是中国现代化道路的重要标志，而中国的现代化道路必须是一条可持续的发展道路。以可持续为目标的经济发展决不止是一个GDP的问题，以可持续发展为目标的环境保护决不止是一个专业领域的问题，以可持续为目标的社会建设也决不只止是政府的问题。

总之，在一个完善的环境经济政策体系作用下，一个“绿色中国”是可以期待的。以绿色为导向的市场是成熟的市场经济，它将培育造就担当绿色责任的企业；以绿色为导向的社会是成熟的公民社会，它将培育造就担当绿色参与的公民；以绿色为导向的政府是成熟的执政主体，它将培育造就担当绿色执政的权威。以绿色为导向的市场、社会和政府将构成绿色责任、绿色参与、绿色执政的有机主体，将构成落实科学发展观的巨大合力，将构成绿色中国的中流砥柱。而这一切的前提是，建立全面系统的环境经济政策体系，为绿色导向赋予制度的力量。