加快中国页岩气开发的体制和政策建议

一、页岩气开发是全球能源领域的一场革命

页岩气[1]发现于1821年，但由于开采成本相对较高，开发利用缓慢。直到上世纪70年代，美国为摆脱对外能源依赖，开始大量投入页岩气研究。随着关键技术的突破，开发成本下降，90年代后期页岩气在美国率先实现商业化、规模化，2010年产量达1379亿m3，占全国天然气总产量的23%。页岩气的成功开采大大增强了美国在能源外交和应对气候变化等方面的主导权，也对全球天然气市场、能源供应格局以及地缘政治产生了重要影响，中东地区大量原计划出口美国的天然气转向欧洲和亚太市场，迫使俄罗斯很快调整了对欧洲和中国的能源策略。

二、我国页岩气开发潜力巨大

页岩气开发对我国具有战略意义。清洁低碳的页岩气能够增加天然气供应、优化能源结构、缓解减排压力。页岩气一旦实现规模化开采，有助于提高我国在能源外交和能源贸易谈判中的话语权。可拉动国内油气装备制造业与工程技术服务业发展，培育新的经济增长点。

我国页岩气资源丰富，开发潜力大。国土资源部初步估算我国页岩气可采资源潜力为25-35万亿m3[2]，接近陆上常规天然气资源量的38万亿m3。

中石油在四川的试验井威201井初始产量达到1.1万m3/日，好于预期。与常规天然气关键在“找气”不同的是，页岩气开发的关键在“采气”，在相对确定的产气区块上，一旦资金大规模投入，极有可能在较短时期内实现规模化发展。即便我国页岩气赋存条件比美国复杂，页岩气直接作业成本可能高于美国，但考虑我国土地成本低、设备国产化、专业服务和人工成本低的优势，有可能使综合开采成本低于美国，商业化前景乐观。

技术装备已有一定基础，可通过国际合作和自主创新实现领先。我国在钻机、压裂车组、井下设备等装备制造方面已有较强的技术和生产能力，宏华等公司的钻井设备已批量出口美国用于页岩气开发。国产大马力压裂泵机组也有效解决了效率低和成本高的难题。我国目前主要在系统成套技术和一些单项配套技术设备方面有差距，这只有通过大量的应用实践来不断积累经验。美国页岩气技术分散在上百家中小公司手中，我们也可以通过技术合作或并购的方式快速获取技术能力。

三、要加快开发必须采用新体制

我国页岩气开发面临的资源数据未普查、监管体系未建立、某些技术未掌握、管网设施不完善、支持政策不到位、服务体系不健全等一系列问题，并不是制约页岩气开发的主要因素，只要开发工作启动，逐步推进，这些问题相对容易解决。

目前主要的障碍是页岩气开发管理体制滞后，矿种界定和矿权管理不明确，严重影响了页岩气开发进程。

若将页岩气纳入常规天然气管理体系，极有可能出现“占而不采”、想采的进不来、并阻碍技术创新的不利局面。我国页岩气资源条件好的区块与几大国有油企登记的常规油气区块大面积重叠，按目前的做法就只能由现有油企主导开采。国有油企业务重心是常规油气，对页岩气投入有限，实质性的开发进程慢。如根据中石油的初步规划，到2020年用约10年时间在四川盆地约40000平方公里的页岩区内争取打井1800口，每千平方公里打井数约为45口。而美国B a r n e t t地区面积约12000平方公里，到2008年钻井数量已达12125口（不含因产量下降关闭的井），每千平方公里打井数达1000口，仅2008年一年就新增3300口井，Ba r n e tt区全年完成投资约126.6亿美元，当年产气量达到458亿m3。页岩气开采涉及勘探、钻井、压裂、微震、环境监测、水处理等多个环节，对技术创新依赖性高，在一个区块内需要进行多年持续的接替性投资，比较适合于多元投资主体和社会化分工协作的方式开采，由一家公司从头到尾一体化开采的方式会带来投资压力大、效率低等问题，也不利于技术创新。

页岩气开发要实现快速启动和由慢变快，就只能采用新体制，核心是将页岩气作为区别于常规天然气的新矿种来进行管理。这样做在法律上没有障碍，我国《矿产资源法实施细则》中规定的172种矿种既没有包含页岩气，也没有明确将页岩气纳入常规天然气管理，因此页岩气矿种界定还模糊，可以从有利于页岩气开发的角度新设矿种。由于页岩气是新增业务，其开采体制创新，并未触动常规天然气管理体制，实施阻力应相对较小。目前国内民间资本多，参与开发页岩气的积极性高，适当放开页岩气的投资准入，对引导民间投资、调动地方积极性、加快页岩气开发进程有重要意义。基于美国经验，只要监管到位，开发中的环境地质风险是可控的，而投资风险则让市场来决定，不能借投资大、风险大之名来人为阻止那些天生具有冒险精神的民间资本进入。

四、具体建议

建立页岩气矿权管理制度。将页岩气确立为区别于常规天然气的独立矿种，建立专门的页岩气区块登记制度，实行国家一级管理。按新矿种进行页岩气区块登记，矿权出让采取竞争的方式。强化矿权退出机制，对拥有矿权但投资达不到要求，或在规定期限内达不到产出的，要强制退出。

放宽页岩气的市场准入。制定民营资本、中央和地方国有资本等以独资、参股、合作、提供专业服务等方式参与页岩气投资开发的具体办法。

实施页岩气综合开发应用试验示范工程。根据地质条件与经济发展水平等特点选择一些省市地区，在技术、开采体制、政策支持、监管和应用模式等方面先行先试，综合试验，为大规模开发积累经验。

研究制定监管制度。可借鉴美国经验，加快研究制定包括地下水、地质、土壤、生态等多方面，覆盖采前、采中和采后多环节的全方位监管制度。

鼓励开发模式和应用模式创新。支持专业服务和技术类公司发展，构建高度社会化的专业分工体系。

结合产气地区实际，探索就地发电、区域供气、就地发展天然气化工、分布式供能、作为交通燃料等多种应用模式，将页岩气开发与发展当地经济、解决地方特别是山区农村能源供应、实现能源综合利用、节能减排等有机结合起来。

加大关键技术攻关。将页岩气技术纳入“十二五”国家科技重大专项。积极利用中美能源合作机制，通过合作或并购等方式尽早掌握美国技术，并在此基础上力争实现技术反超、再主导。

加紧部署基础性工作。开展页岩气基础地质研究，掌握分布规律和作用机理。加快页岩气资源探查，尽早掌握详细的资源数据。做好管网规划，推动互通互联。

研究制定财税支持政策。可考虑将国家对煤层气的支持政策延用到页岩气。重点研究鼓励页岩气开采的资源税、增值税、所得税等减免税政策，鼓励企业进行设备投资和降低成本。