美国页岩气行业监管体制研究（下）

四、美国州级政府的页岩气监管框架

(一)州级政府在监管体系中的职责与作用

限于各种条件、联邦层级的监管机构显然无法对全国各地的所有页岩气项目进行逐个监管；同时，由于美国特有的政治结构，各州法律结构有所不同，再加上资源条件、经济水平等的差异，全国统一的法律法规并不一定适用于每个州。因此，在州的层面上，联邦政府提出各州监管机构可以制定本州的环保法规，但是必须符合联邦环保法案的大原则，并且对环境保护的力度不能弱于相应联邦法案。同时，授予各州相应机构以适当的监管职能。

这些州机构通常根据本州的特点，在联邦法案的基础上，添加其他的环保条款，特别是关于油气开采的环保条款，形成各具特点的州一级环保法规。此外，它们还需要对本州土地上的页岩气开采行为进行全程的监督管理，以保证其满足环保法律法规的要求，包括发放钻井许可证及其他许可证、现场巡查、违规处罚等。

页岩气开发的主要监管责任在州政府一级。州政府既要遵守联邦环保法规的管理，又可编写和执行各州所订立的规则，这些规定几乎涵盖了所有的油气运营阶段。地方性法规也受州政府控制。在一般情况下，适用于页岩气的规定也适用于页岩油，因此作为一个协调监管机构和业界代表的组织，STRONGER能够定期检查个别州的法规，发展油气规则。

近期，各州的监管活动主要集中于化学品披露、空气保护、废物和水保护，道路问题、区域划分以及其他可减少环境影响的方面。

目前，已有超过16个州通过了页岩气开发的指导规范 ，他们分别是：加利福尼亚州、阿肯色州、科罗拉多州、伊利诺伊州、路易斯安那州、 蒙大拿州、密歇根州、北卡罗来纳州、北达科他州、俄亥俄州、俄克拉何马州、宾夕法尼亚州、得克萨斯州、佛蒙特州、西弗吉尼亚州和怀俄明州。

由于对水力压裂所带来的环境问题的认识有待进一步加强，新泽西州目前对水力压裂实施了为期一年的禁令，佛蒙特也有类似的规定，而北卡罗来纳州则正在考虑制定这方面的禁令。

科罗拉多州、堪萨斯州、路易斯安那州、密歇根州、蒙大拿州、纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州、得克萨斯州、 西弗吉尼亚州等12个州规定了化学液体披露制度，要求将有关信息报告给FracFocus或者州立公共数据库。

(二)各州在页岩气开发不同环节上的主要监管措施

1. 矿权租赁

在矿权租赁协议中，通常包括特权使用费（Royalty）、租金（Rent）、红利（Bonus）以及其他有关开采、续约的具体条款。其各自定义和BLM制定的对于公有土地的标准如下所示：

表2 矿权租赁协议中涉及的主要费用

如前所述，对于公有土地，必须首先和政府相关机构签订矿权租赁协议，获得矿权。如果是联邦政府公有土地，主要负责机构为美国内政部下属的土地管理局；若为州政府公有土地，此环节主要负责机构为各州专门的政府部门。如得州的铁路委员会（RRC）和宾州环保部（DEP）下属的油气管理办公室（Bureau of Oil and GasManagement）。

在美国，根据《联邦陆上油气资源矿权租赁改革法案》（Federal Onshore Oil and GasLeasing Reform Act）规定，所有油气资源的矿权租赁，都必须通过竞争性竞标进行。《矿权租赁法案》（Mineral Leasing Act）进一步规定，在竞争性竞标中，矿权应该转让给出价最高的承租人，从而体现公允的市场价值。租赁期限一般为10年，到期后若仍有产量，则自动续租。

对于私有土地，矿权租赁则更为简单高效，并不需要政府部门的过多介入。页岩气开采公司只需要直接与矿权所有人接触，协商具体条款，并签署租约，并向矿权所有人支付符合市场价格的特权使用费、租金及红利即可。租约一般分为一期和二期两个部分。一期通常期限为3-5年，在期限到期时，如果开采公司还没有产生产量，则将自动失去租约。二期一般没有年限，直到资源开采尽为止。

2. 页岩气开采

地震技术主要用于寻找和确定合适的页岩气开采目标。它必须遵守各类安全、环境等相关法规。在许多州，使用地震技术开采必须获得许可，甚至是更为严苛的要求，如明确距离水源的最短距离等。一般保护条款往往规定了如何预防环境损害，保护地表水和地下水等自然资源，以及预防和恢复使用地震技术设备（如钻机、探测器、振动诱导卡车）带来的影响。同时规定了距离道路、住宅、学校、商业设施以及文化设施的最短距离。安全法规还要求须首先获得爆破许可证后方可允许使用射孔炸药，进行爆炸前，必须对可能的地面污染进行提前预防。

3. 井场定位和建设

一旦通过地震技术确定页岩气井的最佳位置，井场及其相关设施就应该提早建立起来。井场定位的法规主要是为了保护自然资源和人文设施，例如住宅、私人水井、公共水源、公园、商业设施等。自然资源则包括河流、平原、湿地、集水区、含水层等。最主要的保护措施是设计后置带（setbacks），即从井场到各种设施的最短距离。一旦井场位置确定，并获得相应许可，井场和道路才可以开工建设。一个典型的井场通常要求占地3.5英亩，根据长度大小，道路为0.1-2.8英亩。

另一个保护措施就是根据《清洁水法案》获得暴雨许可。当井场面积大于1英亩时，就必须遵守暴雨管理计划（SWMPs）的有关规定。在许多州，常见的工业性暴雨保护许可还需遵循最优管理实践（BMPs）的规定，它可以帮助控制在井场建设时的土壤侵蚀和沉积。一些州也有关于野生动物保护法规，例如规定距离栖息地的最短距离。还有的州根据《濒危物种保护法案》要求在井口上使用网以保护鸟类。

4. 设备运输

随着井场建设、钻井等活动的开展，卡车运输往往会大幅度增加，因此地方政府（而不是州级政府）会采取对卡车运输的监管。这是因为载重过大的卡车不仅堵塞道路，而且会给道路本身带来更大的负重压力以及高额的修复成本。据估计，水力压裂设备的运输需要100-150辆卡车，压裂液和支撑剂则需要100-1000辆 。通常，当地社区会要求运营商签署道路修复协议，这些协议除了规定了哪些线路可以使用外，还包括运营商如何必须修复损坏。一些城市甚至要求运营商支付道路整治评估的费用。

表3 得州油气井生产前后卡车数量对比

5. 钻井许可

企业从联邦政府或州政府相关管理机构申请钻井许可证，确保各类法律法规的合规要求，获取钻井开采权利。

对于联邦政府公有土地，主要负责机构仍是土地管理局（有时需联合美国农业部（Departmento f A g r i c u l t u r e ） 下属的森林服务局（ F o r e s tService））。

开采公司在进行钻井作业前，需要按照规定格式向土地管理局提交一份完整的钻井许可申请（Application for Permit to Drill, APD），其中所含的材料主要包括一份钻井测绘图，一份钻井方案，一份地表使用方案，以及其它相关表格及资料。其中，测绘图必须由具有资质的测绘机构制作，其目的在于确保开采公司的钻井作业在其租赁的土地范围内；钻井方案必须包含足够详细的技术、工程建设、环境影响等细节，以便于管理机构做出准确的评估；地表使用方案必须包含钻井平台基础设施及道路的工程建设细节、地表资源及地下水的管理、废弃物的处置、地面复垦等信息。

联邦相关法案规定，BLM在企业提交钻井许可申请后，必须在10天以内告知企业，所提交材料是否完整；必须在30天以内批准其申请，或者告知企业未获批准的原因以及需要采取的改进措施。批准结果的有效期为2年，到期后企业可要求再延长2年。

当公有土地的地表部分属于国家公园时，土地管理局不对材料中的地表使用方案进行审批，改由森林管理局进行审批，并将审批意见告知土地管理局，这一过程最多可能需要105天。

总的来看，BLM对于钻井许可申请的审核，主要考虑因素在于是否合乎各项法律法规，以及是否对环境进行足够的保护。在批准申请前，机构工作人员通常会到现场进行实地巡查。另外，土地管理局还要求企业提供一定金额的债券或其它方式的金融担保，以此担保钻井作业过程中的行为合规性，以及复垦的资金来源。

对于个人私有土地，主要负责机构为各州相关的管理机构。私有土地和公有土地在钻井许可申请的流程和申请材料的具体要求上，并没有太大的差异，因此这里不再赘述。

6. 钻井和套管

这一环节上，不同州之间差别很大。在一般情况下，主要强调的是表层套管的完整性、固井和预防井喷。许多现行法规都是基于传统的常规油气生产，但一些州也根据页岩气特点进行了更新。

具体法规既包括在钻井和地层压裂过程中的短期套管完整性，也包括对生产过程中长期运营的要求。保护含水层以保护淡水是表层套管和固井的主要目的。由于污染源主要来自于钻井液、甲烷泄漏和水力压裂过程中使用的压裂液，因此规定主要涉及表层套管的深度、强度、位置，以及在套管周围安置水泥的强度等内容。除了这些要求，还需要编写钻井日志以检查套管完整性是否也符合要求。

7. 水力压裂

适用于常规油气生产的水力压裂的规定在许多州也同样适用于页岩气的开采。这些规定更强调所用设备工艺的合理功能性，而很少直接提出对地下水、地表水的保护。几个州（如俄克拉何马州、西弗吉尼亚州）有一般性的油气井水污染预付的规定，但这些规定并非专门针对水力压裂，因此无法为运营商提供具体的指导，只适用于法庭诉讼。有些州要求当运营商进行水力压裂时，相关责任机构有权对其进行监管。STRONGER建议，这些机构需要事前通知并及时跟进水力压裂作业。大多数有关水力压裂的规定主要集中于化学品的使用上，例如美国交通部就规定了在运输环节出现化学品泄漏的措施。在压裂环节使用的化学品的披露制度在许多州变得越来越重要，但目前的规定还主要集中于与人类接触的预防措施或仅满足个别联邦法律的要求（EPCRA、OSHA）。运营商被要求提供在储存和使用环节上化学品的材料安全数据表（MSDSs）。

8. 水的使用和供应

由于在压裂环节需要大量的水，页岩气开发比传统常规油气开发需要更多的水。一口页岩气井每天通常需要30万加仑的水 。整个压裂环节可能需要超过7百万加仑的水。因此用水问题已成为近年来页岩气开发的主要争议，特别是在干旱地区，如德克萨斯州，就显得尤为突出。地表水的使用须遵守水法的规定（作为一种常见法律，不同州有不同的规定），地下水的保护也是类似情况。

9. 空气排放

控制油气行业某些最大的空气污染排放源都是准备投产的水力压裂气井。在被称为“返排”的钻井完成阶段，大量压裂液、水和储层气会高速涌上地表。这一混合物中包含了大量的挥发性有机化合物和甲烷，以及诸如苯、乙苯和正己烷之类的毒性空气污染物，几乎总是被排放掉或燃烧。污染还来自该行业中准备出售天然气以及管道输送的其他过程与设备。

页岩气开发过程中出现的排放：

钻井与建造

— 来源：排放过程夹带的返排期体

— 解决方案：绿色完井

气井清理

— 来源：气井“放空”

— 解决方案：安装柱塞举升系统

离心压缩机

— 来源：密封油脱气

— 解决方案：安装密封油气体回收系统储罐

— 来源：闪蒸排放

— 解决方案：安装蒸汽回收装置

气动控制器

— 来源：天然气驱动和高排气气动装置

— 解决方案：转变为压缩仪表风驱动的气动控制系统/高排放控制器替换为低排放控制器

油气作业，特别是页岩气受标准污染物（二氧化硫，氮氧化物，臭氧，颗粒物，一氧化碳，铅）和有害空气污染物（HAPs，其中包括187化合物））规定的约束。压缩机站便是一个受NSPS控制空气排放的典型例子。另外，VOC也是《清洁空气法案》管制的主要对象，科罗拉多州、怀俄明州和纽约州规定了诸如减少VOC排放、实施VOC捕获、选址的位置（距离建筑物的距离）等要求。在Barnett和Fort Worth等区块，也实施了类似的废气排放控制的规定。