关于《能源法》的一些思考

我想《能源法》工作的重要性已经得到了大家的公认，因此不在此赘述。我不是能源法方面的专家，也没看到过国家能源办正在负责起草的《能源法》的任何初稿，因此也无法对《能源法》初稿的任何内容做一评论。但是，作为一个有二十多年国际国内能源研究经验的学者，我想就《能源法》的目的，内涵和配套机制等方面与大家交流以下几点看法：

第一，《能源法》的目的。顾名思义，《能源法》就是国家有关能源领域的基本法律。这里的两个关键词引发了两个最基本的问题：什么是能源？什么是法律？特别是基本法律？

什么是能源？我在最近发表的一篇有关节能工作的文章（节能工作需要明确理论基础避免战略误区）里提到，并不是所有人甚至是从事能源工作的人都能正确回答这一问题的。1973年第一次能源危机发生时，法国能源部长在电视上高调阐述法国如何如何应对能源危机，但是当记者问他什么是能源时，这位部长竟然不知道怎么回答，只好狼狈地环顾左右而言它。

简单地说，能源是一种呈多种形式的，且可以相互转换的能量的源泉，是自然界中能为人类提供某种形式能量的物质资源。能源是一个物理学的概念，也是经济学中的一个生产要素，是流通领域的商品物资。能源作为一个产业，有着相互关联度很高而又各具特性的许多分支行业，大多行业都有着很长的产业链，有投资周期长、成本高等特性。有些行业，如石油，具有很强的全球化成份，在饱受地缘政治影响的同时又因为石油市场与金融市场的紧密联系而越来越多地受到全球金融市场的影响。许多以网络为基础的区域性的行业如电力，天然气和供热又具有自然垄断的特征。

能源消耗既是一个物理现象也是一个经济活动。不同于其他原材料，能源没有在消费过程中被转换为产品的一部分，任何能源消费都是通过技术设备来完成的，如电能通过灯泡或者电动机，油品通过内燃机等。能源的生产和消费在环境方面具有强烈的外部性，所产生的污染给全社会造成损害。

另外，能源的供应如供电供气供热还具有很强的社会公共服务属性。

我花这么长的篇幅来陈述能源的特殊属性，主要目的是要强调《能源法》作为能源领域的基本法律应该充分考虑到这些特殊性。能源行业有其自身的发展规律，只有在了解和遵守这一规律的基础上，我们才能驾驭能源行业朝着我们所希望的方向发展。

我不是法学专家，因此请原谅我不能准确地为“法律”一词给出一个定义。但我认为，一个国家的法律，特别是基本法法律规范，是反映一个国家整体意志，并为了落实这一整体意志来规范各利益攸关者的权利，义务和行为准则的纲领性文件。

那么，在讨论《能源法》的时候，我们必须要问，我们在能源领域的整体国家意志是什么？这涉及到我们国家能源战略和能源政策所要达到的最终目的。从这一意义上来说，《能源法》的制定离不开国家能源战略与政策的研究。《能源法》可以将国家的整体能源战略通过法律规范的形式得到落实。因此，制定和颁布《能源法》的一个重要的先决条件就是要有明晰的国家整体能源战略和政策取向。美国国会去年通过的《能源法案》，是在2001年布什政府颁布的《美国国家能源政策》的基础上逐步落实的。没有一个明确的长远的国家能源战略意图和政策取向，我们有可能只在“摸着石头过河”的河中间就锁定各方目前的既有利益，而忘了“过河”的最终目的。

当然，《能源法》的起草工作也可以推动国家能源战略和政策的制定。国家的能源战略和政策可以按照形势来及时调整，但任何一部国家基本法律的调整和修改都很不容易。因此《能源法》应该具有长期的时效性，所体现的国家整体意志也应该是国家在能源领域的长期发展目标。这一发展目标要反映能源行业的长期发展趋势，迎合能源科技发展的潮流，重视环境保护，应对全球气候变化。我认为，这一体现国家整体意志的长期发展目标，即国家能源发展的愿景，是否应该围绕着：建立高效的，清洁的，经济的，多元化的，开放型的，充满竞争活力的，符合中国国情而又能有效地应对国际局势变化的，稳定，安全，可靠与可持续的能源供应与消费体系。

这里我想强调与我国的几大“基本国策”相关的几点：

首先是能源资源节约作为基本国策应该在《能源法》里得到体现，为《节能法》提供基础。

其次是开放有竞争力的能源市场。从长远看，中国作为一个能源进口国的状况不会改变，并且进口量会越来越大。作为能源与资源进口国，开放型竞争性的市场体系是能源安全最好的保障。在目前能源出口国经济民族主义高涨的今天，我们更应该清醒地认识到这一点，坚持改革开放这一基本国策。

第三是环境保护。能源生产和消费对环境的影响最大，我国城市大气污染和酸雨的主要来源是能源消费。全世界80％的二氧化碳排放也来自于能源领域。国际能源署在去年11月发布的《世界能源展望》中指出，如按照目前的趋势，世界的能源将来是肮脏、昂贵而不安全的。中国的能源系统将面临着更加严重的挑战。《能源法》应充分体现环境保护这一基本国策。

我想说的第二点是有关《能源法》的内容。作为一个规范各利益攸关者在能源领域的权利，义务和行为准则的纲领性文件，我想《能源法》是否可以明确以下几大关系：

中央和地方的关系。比如说，谁为上海市的能源（如电力，天然气）供应安全负责？

政府与企业的关系，界定政府的职责范围，如资源管理，垄断监管，环境控制，应急措施，公共服务，整体规划，信息收集与披露，组织技术研发等。

企业与企业的关系：这里涉及到的是各类企业实体（如私营企业，国有企业）参与能源市场的基本权益与义务。同一能源行业中的上中下游企业的关系可以在该行业的法律上得到界定。

公共百姓的权利，义务与责任。

第三点，我想强调，光靠一个《能源法》可能远远解决不了中国的能源问题。关键是要以《能源法》的起草为契机，理顺我国能源领域的管理体制。

我在2003年发表过一篇文章，叫做“能源安全要注意内部因素，强调政策体制保障”。最近亦有在美国工作的中国学者发表报告，说体制问题是中国能源不安全的最大隐患之一。《能源法》的起草和颁布将能在体制方面帮助提高中国的能源安全度，但它需要一个强大的配套落实系统，需要一个强有力的执行主体。我们应该从我国的环境保护方面得到一些教训和启发。从法律条文的角度看，我国在环境保护方面应该是非常全面的，应该是体现了环境保护这一基本国策。但是，我国环境不断恶化的状况有目公睹，我们都深受其害。这里的关键可能是没有理顺各方面的关系，没有一个强大有力的配套执行体系。

第四，我认为《能源法》的研究讨论工作非常紧迫，必须抓紧进行，但实际法律的颁布不能操之过急。综上所述，《能源法》工作是一个系统性的工作，要明确国家在能源领域的整体战略意志，要明确各利益攸关者的权利，责任和义务。而我国在许多能源问题上的认识尚需统一，许多利益格局还需要再平衡。《能源法》作为一个涵盖能源领域的基本法，需要连接协调各具体能源行业的法规，配套落实系统的建立也需要较长的时间。但是，可以通过加强《能源法》的工作来积极推动这些方面的工作，我想这可能也是《能源法》工作的初衷之一吧？上述管见，只代表我个人。如有价值，那就圆我一篇心愿。要不，抱歉浪费了大家的时间。

 作者：BP（中国）投资有限公司副总裁，中国欧盟商会能源组主席陈新华