全球经济新格局下的中国能源可持续发展战略

作者：全国人大环资委调研室副主任 薛惠锋

随着全球经济一体化新格局的形成并不断推进，中国经济无疑成为全球经济体系的重要一环。

能源作为驱动经济持续稳定发展的重要基础资源，已经成为世界各国普遍关注和争夺的对象，而随着世界石油、天然气等不可再生能源储量的萎缩以及世界能源需求量的持续增大，这种争夺显得日趋激烈。中国是世界上最大的发展中国家，经济的高速增长导致人均资源需求量和资源需求总量迅速扩大。从中国主要能源消耗的指标来看，中国是世界第一大钢消费国和煤炭消费国，第二大能源消费国和生产国。因此，如何从中国能源安全和经济社会可持续发展的角度出发，在当今全球能源利益格局下构建中国能源可持续发展战略，在调整本国能源结构、提高能源利用效率、积极开发利用可再生替代能源的同时，积极参与建立世界能源配置新秩序，从战略的高度加强能源消费国间合作，变能源竞争为携手共赢，对于保证中国经济崛起的稳定能源供应，促进中国经济社会协调可持续发展具有极其重要的战略意义和深远的现实意义。

一、中国经济高速发展推升能源消耗压力

中国经济快速增长的成绩举世瞩目，同时伴随的高速度和高强度的能源消耗也引起了世界范围的广泛关注，尽管“中国能源威胁论”等论调有些耸人听闻，颇有将中国的能源问题政治化的嫌疑，但是支撑中国经济高速增长的能源消耗问题以及国际化影响确实需要冷静对待和认真思考，这是考问中国作为世界负责任大国在全球经济新格局和能源战略体系中地位和影响力的重要战略课题，也是考量中国经济社会可持续发展战略能否顺利实施的关键点。

据有关部门统计，我国2001年至2005年的实际GDP增长了45%，而能源消费增长了57%，而且以目前的形势来看，在2010年以前使能源强度再度大幅下降的形势不容乐观。很多国家和国际机构开展中国经济的快速增长对于世界煤炭、石油和天然气市场的影响的研究后，得出的总体结论是，如果中国依据目前的能源消费增长速度来保持经济增长，中国经济增长翻两翻的目标无法得到国内能源的支持，世界也没有办法解决中国的能源需求，这也从一个侧面证明中国经济发展正面临严峻的能源形势。

（一）主要能源开发利用和需求量仍居高位

随着我国经济的快速增长，经济社会发展对能源的需求不断增大，能源行业发展速度加快，需求量也在大幅攀升。据有关部门统计，我国2001年至2005年的实际GDP增长了45%，而能源消费增长了57%。全国一次能源生产总量由2001年的12.09亿吨标准煤增加到2005年的20.60亿吨标准煤，年均增长14.3％；同期一次能源消费总量13.09亿吨标准煤增加到22.20亿吨标准煤，年均增长14.1%。2005年供需缺口为1.60亿吨标准煤。我国主要能源矿产资源石油、煤炭、天然气的需求量持续上升，需求缺口不断拉大。我国煤、石油、天然气生产量和消费量均呈快速增长趋势，以煤为主的能源结构没有根本性变化，2005年煤炭产量已达22.05亿吨，消费量达21.66亿吨；石油的供需形势日趋严峻，需求缺口逐步扩大，致使我国石油对外依存度逐年上升，2006年已达47.0%，较2005年提高4.1个百分点；我国天然气产量和消费量均持续上涨，2000年-2005年，我国天然气生产量年均增长13.8%，2005年产量达500亿立方米，天然气消费量年均增长13%，2005年消费量达460亿立方米。

我国部分金属矿产需求缺口也将进一步加大。2006年我国铁矿石对外依存度达51.1%，按实际消费铁矿石计算，2007年1季度中国进口铁矿石10020万吨，同比增加1930万吨，增幅23.85%，进口铁矿石依存度为54.84%，比2006年的提高了3.74%，铁矿石出现进口量大，增长幅度高的趋势；我国铜精矿、钾盐等需求缺口更大，对外依存度均已超过80%。

（二）能源结构困局短期难以打破

我国能源消耗量大，而且结构不合理，不但影响经济持续平稳发展，而且带来一系列严重的结构性环境污染问题。目前我国能源结构存在的主要问题：一是能源消费结构不合理。如图1所示，2004年，世界能源消费结构的平均水平是：石油36.8%，天然气23.7%，煤炭27.2%，核能6.1%，水电6.2%。我国的能源消费结构中，煤炭67.7%，石油22.7%，天然气占2.6%，其它占7%。由此可以看出，同世界能源结构相比，我国煤炭在一次能源消费的比重仍然维持在七成左右，以传统燃煤为主的中国能源结构并没有重大改变；石油和天然气均低于世界平均水平，我国石油剩余可采储量仅占世界剩余可采储量的1.8%，石油供应安全面临严峻挑战。

二是能源生产与经济布局不协调。北煤南运、西电东送、西气东输将是长期的格局。我国煤炭产

产量消费量缺口石油1.8亿吨4-5亿吨2.2-3.2亿吨天然气1300-1500亿立方米2000亿立方米500-700亿立方米表1.12020年我国石油天然气产销量预测（二）能源结构困局短期难以打破我国能源消耗量大，而且结构不合理，不但影响经济持续平稳发展，而且带来一系列严重的结构性环境污染问题。目前我国能源结构存在的主要问题：一是能源消费结构不合理。如图1所示，2004年，世界能源消费结构的平均水平是：石油36.8%，天然气23.7%，煤炭27.2%，核能6.1%，水电6.2%。我国的能源消费结构中，煤炭67.7%，石油22.7%，天然气占2.6%，其它占7%。由此可以看出，同世界能源结构相比，我国煤炭在一次能源消费的比重仍然维持在七成左右，以传统燃煤为主的中国能源结构并没有重大改变；石油和天然气均低于世界平均水平，我国石油剩余可采储量仅占世界剩余可采储量的1.8%，石油供应安全面临严峻挑战。

二是能源生产与经济布局不协调。北煤南运、西电东送、西气东输将是长期的格局。我国煤炭产

产量消费量缺口石油1.8亿吨4-5亿吨2.2-3.2亿吨天然气1300-1500亿立方米2000亿立方米500-700亿立方米表1.12020年我国石油天然气产销量预测地集中于西北地区，需要经过长距离运输到达使用地，对交通运输的压力极大。为了解决能源资源分布不均，远离经济发达地区的问题，形成了西煤东运、北煤南运、煤炭出关的强大物流，不仅运量大，而且运距长，仅煤炭运输量就占全国铁路货运量的40%以上，水运中煤炭运量也占1/3以上。

三是能源结构性污染严重。我国一次能源以煤为主，2005年全国的能源消费量比2000年增长了55.2％，其中煤炭消费增加量超出规划8倍，2005年火电装机容量达到5.08亿千瓦，消耗煤炭11.1亿吨，增长了近1倍。2006年，中国的煤炭使用量依然增加了10%，总量达到了23亿多吨，约占全世界煤炭使用量的40%。目前，我国SO2排放量居世界第一位，酸雨的覆盖面积已达国土面积的40%左右。CO2的排放量占全球总排放量的13%,居世界第二。据测算，全国烟尘排放量的70％、SO2排放量的90％、NOX排放量的67％、CO2排放量的70％都来自燃煤，是大气环境污染的主要原因。巨大的煤炭产能和燃煤消费方式已经成为中国环保指标居高不下的结构性根源。

四是能源利用效率低下。我国能源平均利用率只有30%左右，高耗能产业的快速增长，能源利用效率较低，导致单位GDP能耗处于增长态势，由2001年的11.47吨标准煤/万美元上升到2004的11.94吨标准煤/万美元。与世界其他国家相比，2004年我国单位GDP能耗分别是美国和日本的3.61和6.51倍，是印度的1.30倍。能源效率低与我国以煤为主的能源结构有着密切的关系，这主要是因为以煤为燃料的中间换热装置效率低，以煤为燃料的终端能源利用装置效率又低于液体或气体燃料。以煤为主的能源结构中能源效率比以油气为主的能源效率低8-10个百分点。

（三）中国未来发展对能源的需求持续增长

随着经济规模的迅速扩大，中国经济增长速度维持在10%的水平，能源需求却以每年15%的速度飙升，石油进口更是每年狂涨30%。按照中国的经济发展目标，到本世纪中叶，中国将达到世界中等发达国家水平，基本实现现代化。按照“十一五”

的能源经济发展水平，以能源消费翻一番保证GDP翻两番的既定战略，2020年能源消费有可能达到28亿至30亿吨标煤。2020年以后，即使矿物能源弹性系数为0.5，受到资源限制，如此巨大的能源消耗量也很难承受。

据有关部门预测，中国未来石油、天然气消费量将继续增大，预计到2020年石油消费量达到4-5亿吨，需求缺口将在2.2亿吨-3.2亿吨，对外依存度将增至60%；近年来，我国天然气需求呈爆炸式增长，预计2004年至2020年间平均增速将达11%-13%，到2020年全国天然气需求可望超过2000亿立方米，比现在的300亿立方米增长５至６倍，天然气缺口将为500亿-700亿立方米，天然气在能源消费结构中的比例也将由2004年的2.6%增长为10%，对外依存度逼近40%。(见表1.1)。

据有关部门对2020年我国重要大宗金属矿产资源国内供需缺口分析表明：2020年铁矿石需求缺口为2亿吨左右（铁精矿），铁矿石对外依存度大约为57%；铜的情况更是不容乐观，到2020年缺口将在410万吨至460万吨之间，对外依存度则高达70%。

二、能源困局挚肘中国经济可持续发展

粗放型经济高增长不断加剧我国能源资源供需矛盾，直逼中国的能源支撑底线，同时向国外寻求能源供应又使我国的能源对外依存度不断攀升，致使我国不但经受“中国能源威胁论”的国际压力，能源安全也受到了严峻挑战。能源需求持续增长，能源对外依存度上升，我国能源环境问题的国际压力陡增等能源困局挚肘我国经济可持续发展，而认清我国面临的能源形势是构建我国未来的能源战略，实现能源解困的基础和前提。

（一）“两高一资”行业产能增长势头难以根本遏制

从我国的实际情况看，由于资源投入仍是经济增长的重要驱动力，因此资源投入模式是影响经济增长方式的重要因素。资源投入模式不进行彻底变革，经济增长方式也就难以实现根本转变，而粗放的经济增长方式又拉动高能耗、高污染、资源型的“两高一资”产业盲目大幅扩张。2003年我国对钢铁、电解铝、水泥行业实施宏观调控以来，国家陆续对一些产能过剩行业提出了加快推进结构调整的一系列政策措施，结构调整步伐加快，大量能耗高、污染严重的落后生产能力被淘汰，产能过剩行业盲目发展的势头一度得到遏制。但进入2007年以来，国内能源供应，特别是电力供需矛盾总体缓解，高耗能行业又开始在一些地区盲目扩张，致使2007年一季度大多数高耗能产品的产量增长幅度都在20%以上，其中粗钢产量增长22.3%、铁合金增长44.4%、电解铝增长36.6%、焦炭增长23.7%、电石增长34.1%；某些高耗能行业投资增长幅度居高不下。能源供需压力持续加大不仅给节能减排任务的完成增加困难，而且直接拷问我国可持续发展。

（二）资源价格扭曲加剧了能源和环境的外部负效应资源的价格机制是约束资源投入模式的主要原因，但是目前情况看，资源价格改革相对滞后，资源价格既不能反映矿产资源的稀缺性及开采成本，也不反映供求情况，使得资源廉价甚至无偿使用的现象仍然普遍存在，根本不能制约资源利用的低效率和高消耗现象。资源的低价取得使企业和社会缺乏珍惜资源的压力，破坏式或“挑肥弃瘦”式开采普遍存在。据调查，拥有最好的煤田、设备和技术的神东公司煤炭回采率不到30%，地方煤矿仍采用垌式采煤办法，回采率不到20%。按照这个比例，每采出1吨煤就要浪费4吨的资源。再如，在号称“半盆油、满盆天然气”的鄂尔多斯盆地，非法开采量占到当地地方总产量的70%以上。背离资源价值的价格体制下，资源粗放开采和低效利用造成资源严重浪费，使本已严峻的资源供需形势雪上加霜，同时造成的生态破坏和环境污染后果触目惊心。

（三）石油对外依存度攀升严重威胁中国能源安全中国的石油安全问题日益明显。中国每年原油、成品油进口量已超过1亿吨。中国已成为世界第二石油消费大国。有关机构预测，如果国内石油生产和消费能力维持在目前的水平，同期的石油资源勘查不能取得重大突破，到2010年，中国国内石油对需求的保证程度将不到60%。按照中国目前的发展速度，到2020年，中国石油进口将达到2.5亿吨，对进口石油的依赖程度提高到60%左右，达到美国目前58%的水平。与此同时，石油对外依存度不断攀升对我国能源安全构成严重威胁。与历史上发生的能源危机不同的是，当今世界能源安全是包括能源供应、能源需求、能源价格、能源运输、能源使用等安全问题在内的一系列连锁反应，中国作为能源链条上的石油需求大国，危机不言而喻。一是世界能源需求持续增长对我国能源供给形成巨大压力。国际能源署指出，假定从2005年至2030年间世界经济年均增长率为1.6%，那么，与2004年相比，到2030年，世界石油需求总量将由39.4亿标准吨增长到55.75亿标准吨，增幅为41%，煤炭需求总量将由27.73亿标准吨增加到44.41亿标准吨，增幅为60%；天然气需求总量将从23.02亿标准吨增加到38.69亿标准吨，增幅为68%。目前中国近一半的石油需求需要从国外进口，能源供需形势日趋紧张的世界局势必然影响我国能源稳定供给。二是以美国为主导的世界能源产地、能源通道控制权的激烈竞争直接威胁中国海外能源战略。中东是全球石油最富集的地区，但是政局动荡，石油生产和供应不断受到威胁。国际能源通道安全问题也更加突出。马六甲海峡每年通过船只约5万多艘，全球近一半的油轮要经过此处。马六甲海峡是中国进口石油的重要运输线，也是海外能源安全防线最脆弱的一环。三是世界石油价格大幅波动严重影响中国国内石油市场稳定。全球2/3的石油交易都通过市场贸易进行，2000年以来，国际原油价格进入新一轮上升期，在平均每桶28.5美元的基础上直线上涨。2005年8月29日纽约市场原油期货价格攀升到70.80美元的高价。

此后，油价虽有起有落，但一直高位运行。全球石油市场的动荡无疑会给中国的石油乃至整个能源市场带来剧烈震动。

（四）我国高能耗推动的经济正遭受“内外夹击”

高能耗推动下的高经济增长正在使我国遭受能源消耗、环境污染之痛，而且这种痛不仅来自国内，也来自国外。我国“十一五”规划确定了“十一五”期间单位GDP能耗降低20%，主要污染物减排10%的节能减排约束性指标，然而2006年和2007年上半年的落实情况并不乐观。2006年全国化学需氧量、二氧化硫排放量分别增长1.2％和1.8%，没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4％左右、主要污染物排放总量减少2%的目标。使我国能源和环境承受力经受着前所未有的重压。另一方面，我国高污染、高能耗和资源型产品出口遭到了严酷的反倾销制裁。我国自2001年11月加入WTO后，对外贸易以年均增长30%以上的速度发展，2006年我国对外贸易总额超过1.7万亿美元。

但由于我国出口的产品竞争力是基于国内资源价格扭曲和环境成本缺失情势下的不合理比较优势，被产品进口国指责未将资源环境成本纳入产品价格，使出口价格低廉而使进口国遭受生态倾销威胁，因此招致国外严厉的反生态倾销制裁，而在我国贸易对外依存度逐年上升，2006年达67%的情况下，这种贸易制裁会使我国对外贸易遭受巨大损失。

三、构建全球经济新格局下的中国能源可持续发展战略

我国经济高速增长势头下的能源供需严峻形势，国际能源需求持续增长，价格剧烈波动，中东能源产地的政治动荡局面，能源运输通道危机四伏以及美国等国的全球能源单边战略，对我国的能源安全构成了严重威胁，也会严重阻碍我国经济的健康快速发展。在正视全球经济新格局以及能源新局势的前提下，构建我国能源可持续发展战略，通过“苦练内功”和积极拓展对外能源多边合作，确保我国经济发展持续稳定的能源供应，利用良好的发展机遇期，促进我国经济社会与资源环境和谐发展已经迫在眉睫。建议重点把握以下几个战略要点。

（一）转变经济增长方式，从源头遏制能源消耗势头

转变经济增长方式的关键是要转变资源粗放投入模式。一是大力推进产业结构调整，坚定不移地走新型工业化道路，发展循环经济。坚持以信息化带动工业化，注重提高产品的科技含量和知识含量，既要坚持用高新技术改造传统产业，更要着力发展高新技术产业，走符合我国国情和国家利益的新型工业化道路。要以冶金、煤炭、化工、建材、造纸等行业为重点，进行循环经济再造，提高资源利用效率，推行清洁生产，实行全面节约战略，把发展循环经济视为转变增长方式的重要途径。二是调整和优化能源结构。我国应该逐步调整以煤炭为主和过度依赖石油的能源结构，加快发展天然气、煤层气等清洁能源，加快能源利用技术的开发和天然气运输管网等基础设施建设；加强煤炭清洁利用技术的开发和应用，改变煤炭利用方式；利用丰富的水能资源和清洁高效的核能发展水电、核电，建立天然气、水电、核电等资源大力开发利用与煤炭、石油适度消费相结合的多元优化能源结构，缓解能源供需和环境污染压力。三是加快资源价格和税费制度改革，重点是使生产要素和资源性产品价格反映资源的稀缺程度，形成节约用能和高效用能良好机制，促进节地、节能、节水、节材的生产方式和消费方式的形成，走内涵的经济增长道路。

（二）实施能源储备战略，确保我国未来能源安全

目前，美国、日本等国家都建立了90天使用量的战略石油储备规模。国际能源署认为，中国建立石油储备体系对维护中国及世界石油安全具有重要作用。按照国际能源机构的标准，石油供应中断量达到需求量的7%就是能源安全的警戒线，超过这一界限就需要采取包括动用战略石油储备在内的一系列应急措施。一旦国内外发生不测事变，将对大局产生严重影响。所以，建立国家战略石油储备基地和商业石油储备基地是中国保障国家经济安全稳定的必然选择。中国国家发展和改革委员会副主任陈德铭在2007年4月21日博鳌亚洲论坛2007年年会上表示，中国从发展的角度出发，应当建立一定的石油储备，以防止突然出现的复杂情况，并及时做出紧急应对，并透露到2010年，中国将建成相当于30天进口量的石油战略储备规模。实施能源储备战略是我国构建能源可持续发展战略，实现经济安全稳定发展的重要保障。

（三）积极促进全球能源多边合作，降低对局部地区的能源依赖度

在全球经济一体化的新格局下，国际间、区域间各种形式的能源合作是各国应付油价高涨，保障能源安全的必由之路。与国际能源组织建立良好的合作关系是全球能源多边合作的基础，因此中国应当加深与全球层面欧佩克、IEA等国际能源组织的合作程度，拓展与区域层面国际组织的合作，同时注重在国际组织中推动创建国际能源合作的政治框架。在寻求能源进口多元化的过程中，应加强对中亚、俄罗斯、非洲地区的投入比例，增加石油来源渠道，降低石油运输安全。2006年1月12日中国与印度在北京签署了“加强石油与天然气合作”的备忘录，中印建立了包括勘探、开采、生产、战略储备、石油期货、石化产品市场开发、天然气供应、石油管道、技术开发以及生物能源等领域的广泛合作，中国与俄罗斯也建立了良好的能源合作关系，有力地推动了中国能源可持续战略。

（四）谋划“后石油时代”能源战略部署，描绘未来能源利用新图景

石油供应的瓶颈问题，已经给世界经济的可持续发展造成巨大的压力。世界正在走向“后石油时代”，后石油时代是新能源、可再生能源快速成长和发展时期，也是石油替代产品的培育、成长和发育时期。为了迎接“后石油时代”的到来，中国必须积极谋划以可再生能源和新能源为主的替代能源战略。首先，大力发展可再生能源。通过完善《可再生能源法》的配套法规体系，从法律层面保障我国可再生能源的健康快速发展；集中力量对可再生能源关键技术进行攻关突破，扫清技术障碍；实行优惠的财税、投资政策和补贴政策，鼓励生产与消费可再生能源。其次，积极开发利用煤层气和油砂资源、重(稠)油等非常规石油资源，缓减石油资源的消耗压力。中国对稠油的研究、开发和加工已日趋成熟，并形成相当大的开采规模。辽河油田是中国最大的稠油生产基地，2005年生产近800万吨，占油田总产量60%以上。中国陆上埋深300—2000米的煤层气资源量为36.8万亿立方米，居世界第三，与中国陆上常规天然气资源量相当中国煤层气开发利用已列入“十一五”规划，其发展前景广阔。第三、加强国际合作，加快可燃冰资源的勘探与开发，实现商业开发技术的突破。2006年，中国将与德国在南海北部陆坡合作钻探可燃冰实物样品，以实现零的突破。目前中国海域内发现大量可燃冰储量，仅在南海北部的可燃冰储量估计相当于中国陆上石油总量的50%左右，但实现商业开发还有待技术上的突破。可燃冰商业技术的突破和规模开发利用将为我国能源可持续战略的实施勾画出宏伟图景，在“后石油时代”为我国经济发展提供有力地的能源保障。